En primer lugar, la extradición entre España y otros Estados extranjeros sólo se concederá en observancia del principio de reciprocidad (artículo 1, Ley de Extradición Pasiva).
En segundo lugar, la solicitud de extradición debe dirigirse al Ministerio de Asuntos Exteriores a través de una nota diplomática o directamente al Ministerio de Justicia. Éste emitirá su opinión sobre la conveniencia o no de continuar con el procedimiento de extradición (artículo 7, ibíd.).
En tercer lugar, si el Gobierno decide continuar con el procedimiento, la demanda de extradición se remitirá al juez competente (artículo 12, ibíd.).
En cuarto lugar, el juez resuelve sobre la procedencia de la extradición y contra esta decisión sólo procederá el recurso de súplica, que deberá ser resuelto por el Pleno de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional (artículo 14 y 15, ibíd.).
Finalmente, si el Tribunal decide que la extradición es procedente, la solicitud se remite de nuevo al Gobierno quien decidirá definitivamente si entrega a la persona reclamada o si deniega la extradición al Estado requirente (artículo 18, ibíd.).
Todo este procedimiento previsto por la Ley de Extradición Pasiva se creó de conformidad con los artículos 10 y 15 de la Constitución española. Estas normas prevén la protección de la dignidad de la persona como fundamento del orden político nacional, la protección de los derechos a la vida[1], la integridad física y moral, y la prohibición de la tortura, de penas o tratos inhumanos o degradantes.
Por esta razón, el artículo 4, numeral 6 de la Ley de Extradición Pasiva dispone que no se concederá la extradición cuando el Estado requirente no ofrezca la garantía que la persona reclamada:
No será ejecutada.
No será sometida a penas que atenten contra su integridad física.
No será sometida a tratos inhumanos o degradantes.
Ley 4/1985, de 21 de marzo, de Extradición Pasiva
“Artículo cuarto. No se concederá la extradición en los casos siguientes: (…)
6.º Cuando el Estado requirente no diera la garantía de que la persona reclamada de extradición no será ejecutada o que no será sometida a penas que atenten a su integridad corporal o a tratos inhumanos o degradantes. (…)”
Adicionalmente, es importante recordar que la sentencia de 16 de septiembre de 2019, proferida por la Sala segunda del Tribunal Constitucional, recordó que la jurisprudencia constitucional española relacionada con la violación del artículo 15 de la Constitución, por la entrega de una persona solicitada en extradición a la que pueda imponérsele la pena de cadena perpetua en el Estado solicitante, es poca.
No obstante, la Sala segunda también agregó que ella respeta el precedente establecido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en las sentencias:
Soering c. Reino Unido, de julio 7 de 1989.
Vinter y otros c. Reino Unido, de julio 9 de 2013.
László Magyar c. Hungría, de mayo 20 de 2014.
Trabelsi c. Bélgica, de septiembre 4 de 2014.
Como consecuencia, el Estado español condiciona la entrega de la persona a la verificación de que la eventual pena que vaya a imponerse o a cumplirse no será definitivamente de por vida, al existir una posibilidad efectiva de revisión, o porque resulten aplicables medidas de clemencia en el Estado solicitante[2]aún cuando se traten de casos en donde la persona reclamada haya cometido delitos relacionados con el terrorismo.
I. ¿Cuál es la política de España con respecto a la extradición a los Estados Unidos de las personas reclamadas que puedan llegar a ser condenadas a cadena perpetua?
Respuesta corta: El caso Trabelsi c. Bélgica (2014) impulsó un “cambio en la práctica administrativa” de Estados Unidos. Tratándose de delitos graves cometidos con violencia o de terrorismo, que impliquen una condena larga o de cadena perpetua, se informa a las personas que se pueden beneficiar del indulto presidencial (o presidential pardon, en inglés) previsto por el art. 2, sección II, cláusula I de la Constitución de los Estados Unidos. Partiendo de ello, España implementa el Tratado Bilateral de Extradición con los Estados Unidos asegurándose de que en cada caso se respete el artículo 3 del Convenio Europeo, los artículos 10 y 15 de su Constitución, y el artículo 4.6 de la Ley de Extradición Pasiva.
Desde el 29 de mayo de 1970, España y Estados Unidos tienen un Tratado Bilateral de Extradición. Él ha sido modificado posteriormenteen 1975, 1988, 1996, 2003 y 2010[3]. Como resultado, la versión actual del artículo 2 del Tratado Bilateral dispone que serán entregadas las personas acusadas o condenadas por haber cometido delitos sancionados con una pena privativa de libertad superior a 1 año. Entre ellos se encuentran los delitos de terrorismo, tráfico de drogas, secuestro, hurto, homicidio, violación.
Este Tratado Bilateral de Extradición se aplica de conformidad a los artículos 10 y 15 de la Constitución española(ver cuadro abajo) y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de derechos Humanos, tal y como lo refleja la sentencia López Elorza c. España de diciembre 12 de 2017 que explicamos a continuación.
Artículo 10
Artículo 15
“1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social. 2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.“
“Todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes. Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las leyes penales militares para tiempos de guerra.“
La sentencia López Elorzac. España de diciembre 12 de 2017 proferida por el Tribunal europeo de Derechos Humanos: un ejemplo de la aplicación del Tratado de Bilateral de Extradición existente entre España y los Estados Unidos
El demandante, el señor López Elorza, reclamó que su extradición a Estados Unidos por haber cometido el delito de tráfico de drogas lo expondría a un trato incompatible con el artículo 3 del Convenio Europeo. Recordemos aquí lo que dispone esa norma:
Convenio Europeo de Derechos Humanos
“Artículo 3. Prohibición de la tortura.
Nadie podrá ser sometido a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes.“
López Elorza argumentó que las garantías ofrecidas por el Gobierno estadounidense eran insuficientes y que el auto de procesamiento emitido por el Gran Jurado Federal revelaba que podía enfrentarse ados cadenas perpetuas. Adicionalmente, afirmó que su caso era comparable al del demandante del caso Trabelsic. Bélgica, de septiembre 4 de 2014 , en el que el Tribunal Europeo :
“(…) declaró que la cadena perpetua que podía imponerse al demandante [, el señor Trabelsi,](…) no podía ser reducida para ser compatible con el artículo 3 del Convenio, y que mediante la exposición del demandante a sufrir un trato contrario a dicha disposición, el Gobierno [belga] comprometía la responsabilidad del Estado demandado con arreglo al Convenio”[4].
Por su parte, el Gobierno español indicó cuatro aspectos principales.
Primero, que el señor López Elorza, a diferencia del señor Trabelsi (demandante en el caso Trabelsi contra Bélgica), se enfrentaba únicamente a una condena penal relacionada con el tráfico de drogas y no por delitos terroristas, ante lo cual el Código Penal de Estados Unidos determinaba un rango de pena entre los 15 y 19 años de prisión y no una eventual cadena perpetua.
Segundo, que el demandante podía beneficiarse de una reducción de pena tras haberse dictado sentencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 35 de las Reglas Federales del Procedimiento Penal, “(…) si colaboraba de forma significativa en la investigación o enjuiciamiento de otra persona que hubiese cometido un delito“.
Finalmente, el Gobierno español agregó que López Elorza podía beneficiarse del indulto del Presidente de Estados Unidos opresidential pardon (en inglés) previsto por previsto por el art. 2, Sección II, Cláusula I de la Constitución de los Estados Unidos.
Como una garantía de ello, el Gobierno remitió al Tribunal Europeo un informe elaborado por el Departamento de Justicia de Estados Unidos de 20 de enero de 2016. En ese documento se destacó que desde que el Tribunal Europeo profirió la decisión Trabelsi c. Bélgica, todas las personas procesadas en los Estados Unidos son informadas sobre la posibilidad de verse beneficiadas del indulto presidencial, el cual es procedente en los casos de delitos graves castigados con cadena perpetua o con largas condenas, incluyendo aquellos relacionados con el terrorismo[5]. Igualmente, se aportaron estadísticas del Departamento de Justicia de los Estados Unidos en donde se indica que el indulto presidencial se ha otorgado en los últimos 114 años a miles de personas condenadas por el delito de narcotráfico y a cadena perpetua.
Tras haber analizado los argumentos del Gobierno español y del señor López Elorza, el Tribunal Europeo indicó que este caso era diferente al del señor Trabelsi que el demandante había invocado durante el proceso, por las siguientes razones.
En primer lugar, a López Elorza se le procesaba por delitos relacionados con el tráfico de drogas, mientas que en el caso Trabelsi al demandante se le extraditaba a Estados Unidos por delitos de terrorismo. Por lo tanto, a solo a éste último se le condenaba a cadena perpetua.
En segundo lugar, el Tribunal indicó que a diferencia de Trabelsi, en este caso tres cómplices de López Elorza ya habían sido condenados a 20, 8 y 7 años de prisión respectivamente. En consecuencia, y con base en el artículo 3553.a.6 del Código Federal de los Estados Unidos, la condena de López Elorza, el demandante, no iba a ser significativamente diferente de las condenas de sus cómplices.
Finalmente, el Tribunal Europeo agregó que el demandante no había demostrado que la cadena perpetua se impondría por un Tribunal estadounidense. Es decir, López Elorza no aportó evidencia que demostrara “la existencia de un riesgo real de estar sujeto a un trato contrario al artículo 3” del Convenio Europeo.
Como resultado, el Tribunal Europeo consideró que España no vulneró el artículo 3 del Convenio al entregar en extradición al demandante.
En virtud de este precedente jurisprudencial, se puede concluir que la costumbre del Estado Español es entonces extraditar a Estados Unidos a aquellas personas condenadas por delitos graves, como el tráfico de drogas o el terrorismo, dependiendo de las circunstancias concretas de cada caso.
En febrero de 2020, por ejemplo, la Audiencia Nacional ratificó una decisión judicial de diciembre de 2019 que negó a Estados Unidos la entrega del ex-vicepresidente de una filial de la empresa pública de petróleos de Venezuela (Petróleos de Venezuela o “PDVSA“), acusado por un tribunal del Estado de Texas de haber cometido el delito de blanqueo de capitales. España argumentó que el acusado había obtenido la nacionalidad española y que tenía causas pendientes en su territorio.
Sin embargo, esta decisión no fue la misma en noviembre de 2019, cuando la Audiencia nacional sí extraditó a un general venezolano a Estados Unidos, donde estaba siendo juzgado por pertenecer a una organización criminal, colaborar con organizaciones terroristas y por tráfico de drogas en su modalidad agravada.
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II. ¿Cuál es la política de España con respecto a la extradición hacia otros países, diferentes a Estados Unidos, en donde la condena a cadena perpetua es posible ?
En Europa, por ejemplo, Rusia y Bielorrusia hacen parte de este grupo. En América Latina, varias de las excolonias holandesas, británicas y francesas del Caribe tampoco han firmado acuerdos de extradición. No obstante, es en África y Oceanía donde existe la mayor cantidad de países sin tratado de extradición con España.
Dicho lo anterior, es importante resaltar que la política española en materia de extradición hacia otros países diferentes a Estados Unidos, en donde la condena a cadena perpetua es posible, se adecúa al artículo 3 del Convenio Europeo, los artículos 10 y 15 de su Constitución, y el artículo 4, numeral 6 de la Ley de Extradición Pasiva citados en este documento con anterioridad.
Por ende, la jurisprudencia nacional establece que cuando se condiciona la entrega de la persona reclamada a no condenarla a la perpetuidad o a la pena de muerte, se están respetando sus derechos fundamentales.
Los casos resueltos por el Tribunal constitucional en septiembre de 2019 (A) y por la Audiencia nacional en octubre de 2020 (B) son dos ejemplos de esta práctica.
Contexto:Tailandia es uno de los pocos países en el mundo en donde todavía se prevé la pena de muerte para delitos como el homicidio. De hecho, en este país se realizan ejecuciones por inyección letal. El 21 de abril de 2017, por ejemplo, se condenó a muerte a un ciudadano español en este país[6]. Por otra parte, la condena a perpetuidad también se implementa. España no tiene suscrito ningún tratado bilateral sobre extradición con Tailandia.
Shane Kenneth Looker -el cuidadano inglés- alegó que sus derechos a la vida, la integridad física y moral y a no ser sometido a torturas ni tratos inhumanos o degradantes (art. 15 de la Constitución; 3 y 9 del Convenio Europeo) estaban siendo vulnerados, debido a las condiciones carcelarias inhumanas existentes en Tailandia y al riesgo que existía para él de ser sometido a la pena de muerte o a la cadena perpetua conforme lo dispone el derecho tailandés.
Pese a estos argumentos, el Tribunal Constitucional no otorgó el amparo solicitado por la persona reclamada. En efecto, en la sentencia se indicó que las decisiones judiciales proferidas en este caso habían autorizado la entrega de esta persona:
“(…) bajo la condición expresa de que, en caso de imponerse la pena de muerte, no se ejecutara, [y que] para el supuesto de que le fuera impuesta la pena de cadena perpetua, la misma no fuera indefectiblemente de por vida y, por último, si no estuviera prevista legalmente una vía para revisar la cadena perpetua, le fuera aplicada una pena temporal de prisión, prevista igualmente en la legislación tailandesa”.
Por las razones anteriores, el Tribunal Constitucional determinó que las decisiones judiciales satisfacían las exigencias establecidas en la jurisprudencia constitucional española[8] conforme a las cuales, si las instancias judiciales someten la entrega de la persona reclamada a este tipo de condicionamientos, no existe una vulneración de los derechos fundamentales a la vida, la integridad física y a la protección frente a sometimientos a torturas, penas o tratos inhumanos o degradantes (artículo 15 de la Constituciónespañola).
Durante este proceso judicial, y como consta en la sentencia, el Fiscal español solicitó a las autoridades turcas la garantía de una revisión de la pena de cadena perpetua, de manera que en ningún caso ella entrañase la prisión de por vida o fuese incompresible. El Fiscal justificó su posición en la prohibición de toda pena inhumana y degradante prevista por el artículo 15 de la Constitución española, el artículo 3 del Convenio Europeo y en la sentencia López Elorza contra Españadel Tribunal Europeo[10].
Adicionalmente, el Fiscal se refirió a “la revisabilidad” efectiva de la prisión perpetua, establecida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos a partir del caso Vinter y otros c. el Reino Unido en 2013 y considerada como determinante para el fallo proferido en el caso Trabelsi c. Bélgica de 2014.
Las autoridades turcas ofrecieron todas estas garantías solicitadas por España. Por lo tanto, la Sala penal de la Audiencia Nacional declaró procedente la extradición del ciudadano turco.
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[1] En este punto resulta importante mencionar que, aunque conforme al artículo 15 de la Constitución “Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las leyes penales militares para tiempos de guerra”, la Ley orgánica n°11 de noviembre 27 de 1995 abolió la pena de muerte en tiempo de guerra. De manera que, a partir de esta ley y conforme a la jurisprudencia del Tribunal constitucional (ver la sentencia 104/2019, de 16 de septiembre), “en ese momento España pasó a formar parte de los países abolicionistas de la pena de muerte en cualquier circunstancia (…)”.
[2] Ver, en este mismo sentido, las siguientes sentencias: SSTC 91/2000, de 30 de marzo, FJ 9; 148/2004, de 13 de septiembre, FJ 9, o 49/2006, de 13 de febrero, FJ 5
[8] SSTC 148/2004, de 13 de septiembre, FJ 4; 181/2004, de 2 de noviembre, FJ 16; 49/2006, de 13 de febrero, FJ 5, y AATC 434/2006, de 23 de noviembre, FJ 4, y 165/2006, de 22 de mayo, FJ 2.
En Espagne, la loi n°4 du 21 mars 1985 prévoit la procédure nationale pour donner lieu à l’extradition. Premièrement, elle dispose que l’extradition entre l’Espagne et d’autres États étrangers ne sera accordée que dans le respect du principe de réciprocité (article 1). Deuxièmement, elle prévoit que la demande d’extradition doit être adressée au Ministère des affaires étrangères par note diplomatique ou directement au Ministère de la justice. Ce dernier donne son avis sur l’opportunité ou non de poursuivre la procédure d’extradition devant un juge (article 7). Troisièmement, si le gouvernement décide de poursuivre la procédure, la demande d’extradition est transmise au juge compétent (article 12). Quatrièmement, le juge décide sur la recevabilité de la demande d’extradition. Cette décision ne peut faire l’objet que d’un recours (el recurso de súplica), qui doit être tranché par la chambre pénale de l’Audiencia Nacional (articles 14 et 15). Enfin, si l’Audiencia décide que l’extradition est accordée, la demande est à nouveau transmise au gouvernement. Celui-ci est libre de ne pas lui donner suite ou de l’accorder définitivement (article 18).
Toute cette procédure prévue par la loi d’extradition a été établie conformément aux articles 10 et 15 de la Constitution espagnole de 1978. Ces dispositions prévoient la protection de la dignité de la personne comme fondement de l’ordre politique national, la protection des droits à la vie[1], à l’intégrité physique et morale, et l’interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants.
En outre, l’arrêt de la deuxième chambre du Tribunal constitutionnel, rendu le 16 septembre 2019, rappelle que la jurisprudence constitutionnelle espagnole portant sur la violation de l’article 15 de la Constitution, par la remise d’une personne dont l’extradition est demandée et qui pourrait être condamnée à la perpétuité dans l’État requérant, n’est pas nombreuse, mais respecte le précédent établi par la Cour européenne des droits de l’homme dans les arrêts Soering c. Royaume-Uni, du 7 juillet 1989 ; Vinter et autres c. Royaume-Uni, du 9 juillet 2013 ; László Magyar c. Hongrie, du 20 mai 2014 ; et Trabelsi c. Belgique, du 4 septembre 2014. Par conséquent, l’État espagnol conditionne l’accord de l’extradition à la vérification que l’éventuelle peine d’emprisonnement à vie à prononcer ou à exécuter ne sera pas incompressible, car il existe une possibilité effective de révision ou car des mesures de clémence sont applicables dans l’État requérant, même lorsqu’il s’agit de crimes de terrorisme (voir l’article 4.6 de la loi d’extradition).
I. Quelle est la pratique de l’Espagne en matière d’extradition vers les Etats-Unis dans le cas où la personne réclamée risque la perpétuité ?
L’essentiel à retenir : l’arrêt Trabelsi c. Belgique a provoqué un « changement de pratique administrative » aux États-Unis. Dans le cas de crimes graves commis avec violence ou de terrorisme, impliquant une longue peine ou la perpétuité, les personnes sont informées qu’elles peuvent bénéficier de la grâce présidentielle (article 2 de la Constitution américaine). Ainsi, l’Espagne applique l’accord bilatéral d’extradition avec les États-Unis en veillant à ce que, dans chaque cas, l’article 3 de la Convention européenne, les articles 10 et 15 de sa Constitution et l’article 4.6 de la loi nationale d’extradition soient respectés.
Le 29 mai 1970, l’Espagne et les États-Unis ont signé un Accord bilatéral d’extradition. Il a ensuite été modifié par d’autres traités conclus en 1975, 1988, 1996, 2003 et 2010[2]. En conséquence, la version actuelle de l’article 2 de l’Accord prévoit que les personnes accusées ou condamnées à plus d’un an de prison pour avoir commis l’une des 23 infractions qui y sont énumérées (y compris le terrorisme, le trafic de drogue, l’enlèvement, le vol, l’assassinat, le viol) doivent être remises. Cet Accord bilatéral d’extradition s’applique conformément aux articles 10 et 15 de la Constitution et à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, comme en témoigne l’arrêt López Elorza c. Espagne du 12 décembre 2017.
En l’espèce, le requérant a affirmé que son extradition vers les États-Unis pour trafic de drogue l’exposerait à un traitement incompatible avec l’article 3 de la Convention européenne. En effet, il a remarqué que les garanties données par le gouvernement américain à cet égard étaient insuffisantes et que l’acte d’accusation émis par le Grand Jury fédéral révélait qu’il pourrait être condamné à deux peines de prison à vie incompressibles. Enfin, il a affirmé que son cas était comparable à celui du requérant dans l’affaire Trabelsi, dans laquelle la Cour européenne a jugé que « la peine d’emprisonnement à vie qui pouvait être infligée au requérant dans cette affaire ne pouvait être réduite pour être compatible avec l’article 3 de la Convention, et qu’en exposant le requérant à un traitement contraire à cette disposition, le gouvernement compromettait la responsabilité de l’État défendeur en vertu de la Convention » [3].
Le gouvernement espagnol a indiqué que le requérant, contrairement à Trabelsi, ne faisait face qu’à une condamnation pénale liée au trafic de stupéfiants et non à des infractions terroristes et que, par conséquent, le Code pénal américain fixait une fourchette de peines pour ce crime entre 15 et 19 ans d’emprisonnement, ce qui est inférieur à l’éventuelle condamnation à vie. En outre, le gouvernement espagnol a indiqué que le requérant pouvait bénéficier d’une réduction après condamnation, comme le prévoit l’article 35 du Code fédéral de procédure pénale, s’il collaborait de manière significative à l’enquête ou à la poursuite d’une autre personne ayant commis un crime. Il a également indiqué que le requérant pouvait être libéré pour des raisons « humanitaires » conformément à l’article 3582 du Code fédéral.
Finalement, le gouvernement espagnol a précisé que le requérant pouvait se bénéficier de la grâce du président des États-Unis prévue à l’article 2 de la Constitution américaine. En effet, le gouvernement espagnol a adressé à la Cour européenne un rapport rédigé par le Ministère américain de la justice le 20 janvier 2016. Le document souligne que depuis l’arrêt Trabelsi c. Belgique, toutes les personnes jugées aux Etats-Unis sont informées que la grâce présidentielle est disponible pour les crimes graves passibles de détention à perpétuité ou de longues peines, y compris les affaires de terrorisme[4]. De surcroît, des statistiques ont été fournies, montrant qu’au cours des 114 dernières années, la grâce présidentielle a été accordée à des milliers de personnes reconnues coupables de trafic de drogue ou condamnées à la perpétuité.
Après avoir analysé les arguments des parties, la Cour européenne a indiqué que cette affaire était différente de l’affaire Trabelsi pour les raisons suivantes. Premièrement, dans cette affaire le requérant a été poursuivi pour des délits de trafic de drogue, tandis que dans l’affaire Trabelsi, le requérant a été extradé vers les États-Unis pour terrorisme et donc condamné à la prison à vie. Deuxièmement, la Cour a indiqué que, contrairement à Trabelsi, dans cette affaire, trois des complices du requérant avaient déjà été condamnés respectivement à 20, 7 et 8 ans d’emprisonnement. Par conséquent, et sur la base de la section 3553.a.6 du Code fédéral américain, la peine du requérant ne serait pas significativement différente de celles de ses complices. Enfin, la Cour a indiqué que le requérant n’avait pas démontré qu’une peine d’emprisonnement à vie serait prononcée par un tribunal américain. En d’autres termes, le requérant n’a pas fourni de preuve démontrant « l’existence d’un risque réel d’être soumis à un traitement contraire à l’article 3 » de la Convention européenne. En conséquence, la Cour européenne a estimé que l’Espagne n’avait pas porté atteinte à l’article 3 de la Convention dans cette affaire en acceptant de livrer le requérant aux Etats-Unis.
II. Quelle est la pratique de l’Espagne en cas d’extradition vers des pays autres où la condamnation à perpétuité est possible ?
L’essentiel à retenir : la pratique de l’Espagne en cas d’extradition vers des pays autres où la condamnation à perpétuité est possible reste conforme à l’article 3 de la Convention européenne, aux articles 10 et 15 de sa Constitution et à l’article 4.6 de la loi nationale d’extradition. Par conséquent, la jurisprudence nationale établit que lorsque la remise de la personne réclamée est conditionnée à ne pas la condamner à la peine de mort ou à la perpétuité, ses droits fondamentaux ne sont pas violés. Les affaires tranchées par le Tribunal constitutionnel en septembre 2019 (A) et par l’Audiencia Nacional en octobre 2020 (B) sont deux exemples de cette pratique.
Selon le guide « Guía de Tratados bilaterales con Estados », l’Espagne a conclu des accords d’extradition avec 26 pays de l’Union européenne, avec le Royaume-Uni et avec 36 autres pays dans le monde. Toutefois, 121 pays n’ont pas encore conclu de traité d’extradition avec l’Espagne. En Europe, par exemple, la Russie et la Biélorussie font partie de ce groupe. En Amérique latine, plusieurs des anciennes colonies néerlandaises, britanniques et françaises des Caraïbes n’ont pas non plus signé d’accords d’extradition. En Afrique et en Océanie, il y a le plus grand nombre de pays sans traité d’extradition avec l’Espagne[5].
La pratique de l’Espagne en cas d’extradition vers d’autres pays, où la condamnation à perpétuité est possible, est conforme à l’article 3 de la Convention européenne, aux articles 10 et 15 de sa Constitution et à l’article 4.6 de la loi nationale d’extradition. Par conséquent, la jurisprudence nationale établit que lorsque la remise de la personne réclamée est conditionnée à ne pas la condamner à la peine de mort ou à la perpétuité, ses droits fondamentaux ne sont pas violés. Les affaires tranchées par le Tribunal constitutionnel en septembre 2019 (A) et par l’Audiencia Nacional en octobre 2020 (B) sont deux exemples de cette pratique.
La Thaïlande est l’un des rares pays au monde où la peine de mort est encore prévue pour des crimes tels que l’homicide. En fait, des exécutions par injection létale sont effectuées dans ce pays. Le 21 avril 2017, par exemple, un citoyen espagnol a été condamné à mort en Thaïlande[6]. La condamnation à perpétuitéest également appliquée. L’Espagne n’a pas de traité bilatéral avec la Thaïlande en matière d’extradition.
Le 16 septembre 2019, le Tribunal constitutionnel espagnol a été saisi, par un citoyen anglais arrêté en Espagne et dont l’extradition était demandée par la Thaïlande, d’un recours contre deux décisions judiciaires espagnoles autorisant son extradition au motif qu’elle était conforme à la loi et ne comportait pas de risque de traitement inhumain ou dégradant. Le requérant a indiqué que ses droits à la vie, à l’intégrité physique et morale et à ne pas être soumis à torture ou à des traitements inhumains ou dégradants (articles 15 Constitution espagnole, 3 et 9 de la Convention européenne) étaient violés en raison des conditions de détention inhumaines dans l’État requérant et du risque qu’il courait d’être condamné à la peine de mort ou à la perpétuité, comme le prévoit la loi thaïlandaise.
Le Tribunal constitutionnel a débouté le requérant de sa demande. En effet, les décisions de justice dans cette affaire avaient autorisé la remise de la personne « (…) à la condition expresse que, si la peine de mort est prononcée, elle ne soit pas exécutée, [et que] si la peine d’emprisonnement à vie est prononcée, elle ne soit pas incompressible et, enfin, s’il n’existe pas de disposition légale permettant de réviser l’emprisonnement à vie, une peine d’emprisonnement temporaire soit appliquée, ce qui est également prévu dans la loi thaïlandaise (…) ». Compte tenu des conditions susmentionnées, le Tribunal constitutionnel a estimé que ces décisions judiciaires répondaient aux exigences de la jurisprudence constitutionnelle espagnole[7] selon laquelle, lorsque les tribunaux soumettent la remise de la personne réclamée à de telles conditions, il n’y a pas de violation du droit fondamental consacré par l’article 15 de la Constitution.
Au cours de cette procédure judiciaire, et comme indiqué dans la décision, le Procureur général espagnol a demandé aux autorités turques de garantir une révision de la condamnation à perpétuité, de sorte qu’en aucun cas elle n’était pas incompressible. Le Procureur a justifié sa position en l’interdiction de toute peine inhumaine et dégradante prévue par l’article 15 de la Constitution espagnole, l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme et l’arrêt López Elorza c. Espagne rendu par la Cour européenne en décembre 2017[9]. En outre, le Procureur a fait référence à la « révisibilité » effective de la peine d’emprisonnement à vie, établie par la Cour européenne des droits de l’homme à partir de l’affaire Vinter et autres c. Royaume-Uni en 2013 et considérée comme un facteur déterminant pour l’arrêt rendu dans l’affaire Trabelsi c. Belgique en 2014.
Les autorités turques ont fourni les garanties demandées. En conséquent, la chambre pénale de l’Audiencia Nacional a autorisé l’extradition du citoyen turc.
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[1] Il est important de mentionner ici que, bien que conformément à l’article 15 de la Constitution « La peine de mort est abolie, sauf dispositions prévues en temps de guerre par les lois pénales militaires », la loi organique n° 11 du 27 novembre 1995 a aboli la peine de mort en temps de guerre. Ainsi, sur la base de cette loi et conformément à la jurisprudence du Tribunal constitutionnel (voir l’arrêt 104/2019 du 16 septembre), « l’Espagne est devenue à cette époque l’un des pays qui ont aboli la peine de mort en toutes circonstances (…) ».
[7] Voir les arrêts : SSTC 148/2004, du 13 septiembre, FJ 4; 181/2004, du 2 noviembre, FJ 16; 49/2006, du 13 février, FJ 5, y AATC 434/2006, du 23 novembre, FJ 4, y 165/2006, du 22 mai, FJ 2.
I.À quel stade et dans quelles conditions une évaluation environnementale du type de celle prévue par l’art. 3, §4 de la directive 2001/42 dite « plans programmes » (et plus généralement par cette directive ou sur un autre terrain) a pu être effectuée, ce dans les États qui ont déjà déployé la 5G, du moins un échantillon représentatif ?
En quelques mots : le 21 août 2019, le Défenseur des droits espagnol (el Defensor del Pueblo) a publié le rapport intitulé « Évaluation environnementale et effets sur la santé du Plan national 5G ». Il y avait été conclu que le Plan national 5G n’a pas été soumis à l’évaluation environnementale stratégique prévue par la loi n° 21 de 2013 qui transpose en droit espagnol la directive 2001/42/CE.
La Commission européenne a publié en 2016 le « plan d’action pour la 5G en Europe ». L’objectif de ce plan est de coordonner les États membres de l’Union européenne afin d’introduire avec succès une nouvelle génération de technologies de réseau, connue sous le nom de « la 5G »[1], et de placer l’Europe à l’avant-garde mondiale de la technologie et de l’économie.
Ultérieurement, et en application du régime général des télécommunications prévu à l’article 149.1.21 de sa Constitution[2], l’Espagne a créé le « Plan national 5G 2018-2019 » le 1er décembre 2017. Il a commencé à être mis en œuvre par l’adoption d’une série de mesures. Parmi celles-ci figurent l’offre de soutien public pour encourager la mise en œuvre de projets pilotes et de solutions technologiques innovantes basées sur la 5G, l’adjudication des premières bandes de fréquences et la gestion du spectre électromagnétique[3]. L’objectif est de placer l’Espagne parmi les pays les plus avancés dans le développement de cette nouvelle technologie, sur la base de la mise en œuvre d’objectifs stratégiques et de mesures concrètes. Par conséquent, ce document est une ligne directrice destinée à répondre à des besoins sociaux qui s’adapte à la définition légale du « plan » prévue par la loi n° 21 décembre 9 de 2013, portant sur l’évaluation environnementale (article 5.2. B.[4]).
La loi n° 21 de 2013 a transposé en droit espagnol[5]la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, et la directive 2011/92/UE concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement. Elle s’applique à toutes les administrations publiques.
Cette loi établit la procédure dite « d’évaluation environnementale stratégique » des plans susceptibles d’avoir des effets significatifs sur l’environnement (article 7 et chapitre II du titre III). La procédure consiste en la préparation d’une étude environnementale, la socialisation d’information sur le plan auprès du grand public, la réalisation de consultations avec les administrations publiques concernées et les personnes intéressées, et une déclaration environnementale comprenant les déterminations, mesures ou conditions qui doivent être intégrées dans le plan qui est finalement approuvé ou adopté pour garantir sa durabilité. L’objectif de cette évaluation est d’assurer une prévention adéquate des impacts environnementaux qui peuvent être générés par l’application d’un plan.
En 2019, plusieurs associations écologistes ont demandé à soumettre le Plan national 5G à cette évaluation. En conséquence, le 21 août 2019, le Défenseur des droits (el Defensor del Pueblo[6]) est intervenu et, dans le cadre de ses fonctions de défense des droits fondamentaux et des libertés publiques des citoyens en supervisant l’activité des administrations publiques espagnoles, il a publié le rapport intitulé « Évaluation environnementale et effets sur la santé du Plan national 5G ». Il y avait été conclu que le Plan national 5G n’a pas été soumis à l’évaluation environnementale stratégique prévue par la loi n° 21 de 2013[7].
Premièrement, le Défenseur a indiqué que le Secrétariat d’État pour l’avancement du numérique (la Secretaría de Estado para el avance Digital) n’a pas consulté le Ministère de l’environnement sur la pertinence de réaliser la ladite évaluation environnementale. Il a donc rappelé que la loi n° 21 de 2013 prévoit que le principe de collaboration active entre les organismes impliqués dans le procès d’évaluation doit être respecté (article 2.h) et que les administrations publiques ayant des responsabilités en matière environnementale doivent être consultées sur la demande d’adoption ou d’approbation d’un plan (article 3.1).
Deuxièmement, le Défenseur a conclu que le Plan national 5G n’a pas été formellement approuvé. Sur ce point, il a souligné qu’il existe une contradiction. En effet, le Défenseur indique que, bien que ce Plan national soit le guide pour placer l’Espagne parmi les pays les plus avancés dans le déploiement de la nouvelle technologie 5G, la Direction Générale des Télécommunications déclare qu’il n’a aucun effet contraignant, malgré le fait que son contenu soit en cours d’application. De surcroît, le Défenseur a souligné que le Secrétariat d’Etat susmentionné n’a pas expliqué les raisons de cette absence d’approbation formelle.
Enfin, le Défenseur a estimé que le Plan national 5G n’est pas conforme à l’article 3 du Traité sur l’Union européenne[8] et à l’article 11 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne[9]. Ces normes prévoient, d’une part, « un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement » et, de l’autre, que « les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union, notamment en vue de promouvoir un développement durable ».
Le Défenseur a expliqué à cet égard qu’il ne peut pas être déduit du contenu du Plan si sa mise en œuvre affectera ou non l’environnement. Par conséquent, il a souligné que l’absence d’informations concernant des aspects tels que les lieux où la nouvelle infrastructure doit être déployée et les effets possibles sur le paysage ou l’utilisation des sols, révèlent que l’environnement n’est pas pris en considération même pour justifier que l’évaluation environnementale stratégique prévue par la loi n° 21 de 2013 n’était pas nécessaire.
Le Défenseur a rappelé également que cette loi portant sur l’évaluation environnementale est la transposition d’une directive communautaire à caractère obligatoire dans des cas tels que le Plan national 5G. En effet, ce document prévoit des « stratégies, lignes directrices et propositions » qui se caractérisent par le fait qu’elles sont « conçues pour répondre aux besoins sociaux, non pas directement exécutables, mais par leur développement au moyen d’un ou de plusieurs projets ». Par conséquent, bien que le Plan national 5G fasse référence à un projet de télécommunications, qui serait initialement exempté de l’obtention d’une licence environnementale conformément à la loi n° 9 de 2014, il prévoit la mise en œuvre de politiques publiques dont le contenu et l’impact sont définis et réglementés par la loi n° 21 de 2013. Pour cette raison, il doit se conformer à la procédure d’évaluation environnementale stratégique.
II. À quel stade et dans quelles conditions une évaluation d’impacts sur la santé du Plan national 5G a pu être effectuée ?
En quelques mots : le Plan national 5G ne fait à aucun moment référence aux recommandations 1999/519/CE et 1815 (2011) du Conseil de l’Union européenne. Le Défenseur des droits considère donc que l’article 191 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et l’article 7 du décret-loi 1066/2001, qui prévoient le principe de précaution, doivent être appliqués.
Le rapport « Évaluation environnementale et effets sur la santé du Plan national 5G » évalue également si le Plan national 5G est conforme à la législation nationale et aux recommandations européennes concernant la protection de la santé de la population contre les dangers potentiels des champs électromagnétiques.
Premièrement, le Défenseur a déterminé que le Plan national ne fait à aucun moment référence aux recommandations 1999/519/CE et 1815 (2011) du Conseil de l’Union européenne. Ces recommandations invitent aux membres de l’Union à tenir compte du principe de précaution et du principe ALARA[10], à adopter des mesures visant à réduire l’exposition des enfants et des jeunes aux champs électromagnétiques et à maintenir les installations électriques à une distance de sécurité suffisante.
Deuxièmement, le Défenseur a indiqué que la technologie 5G utilisera la bande 26GHw pour laquelle le calcul des niveaux d’exposition sans danger n’a pas encore été réalisé. Il considère donc que l’article 191 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et l’article 7 du décret-loi 1066/2001, qui prévoient le principe de précaution, doivent être appliqués. Quant à ce principe, il implique que des mesures de précaution doivent être adoptées face à une activité qui constitue une menace ou un préjudice pour la santé publique ou pour l’environnement, même si le lien de causalité n’a pu être scientifiquement démontré.
Enfin, le Défenseur a souligné l’importance de la création de la Commission interministérielle des radiofréquences et de la santé (la Comisión Interministerial sobre Radiofrecuencias y Salud). C’est ce qu’a suggéré le Ministère de la santé, des services sociaux et de l’égalité en 2017. Cette Commission serait l’organisme spécialisé chargé de réaliser des études sur les aspects liés au risque potentiel pour la santé de l’utilisation de la technologie 5G et plus apte à se prononcer sur l’application du principe de précaution dans ce cas.
[2] Article 149. (…) 1. L’État jouit d’une compétence exclusive pour les matières suivantes : (…) 21) chemins de fer et transports terrestres qui traversent le territoire de plus d’une communauté autonome ; régime général des communications ; trafic et circulation des véhicules à moteur ; postes et télécommunications ; cables aériens, sous-marins et radiocommunication ; (…) ».
[4] “(…) conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer las necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos”.
[5]ESP. Ley n°21 de 2013. “Disposición final sexta. Incorporación del Derecho de la Unión Europea.
Mediante esta ley se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.”.
FR. Loi n° 21 de 2013. « Sixième disposition finale. Incorporation du droit de l’Union européenne.
Par le biais de cette loi, la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, et la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre, relative à l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, sont intégrées dans le droit espagnol ».
[6] CONSTITUTION ESPAGNOLE. FR. Article 54. « Une loi organique réglementera l’institution du Défenseur du Peuple, en tant que haut mandataire des Cortès générales désigné par celles-ci pour défendre les droits figurant au présent titre ; à cette fin, il pourra contrôler les activités de l’Administration, faisant rapport aux Cours générales. »
ESP. Artículo 54. “Una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales.”
[8] Article 3. « (…) 3. L’Union établit un marché intérieur. Elle œuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement. Elle promeut le progrès scientifique et technique. (…)» .
[9][9] Article 11. « Les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable. »
Le 18 décembre 2020, le Tribunal suprême espagnol a rappelé qu’il n’existe pas un régime dérogatoire à la responsabilité pénale en temps de crise sanitaire. Les magistrats ont souligné que ni l’indignation collective face à la tragédie occasionnée par la crise actuelle, ni le désaccord légitime avec les décisions gouvernementales, sont un fondement suffisant pour condamner pénalement à un décideur public. En conséquence, les magistrats ont averti que la qualification juridico-pénale d’un acte doit être strictement subordonnée à certains principes de droit (Tribunal suprême espagnol, chambre pénal, ordonnance du 18 décembre 2020, pourvoi n°20542).
Le droit espagnol n’adopte pas un régime dérogatoire à la responsabilité pénale en cas de crise exceptionnelle. Le 18 décembre 2020, la Chambre pénal du Tribunal suprême l’a ainsi rappelé lors de l’étude de la recevabilité de plus 30 plaintes pénales déposées ces derniers mois contre le président, les vice-présidents et les autres ministres, les juges des Tribunaux constitutionnel et suprême, le défenseur des droits et la présidente de la communauté autonome de Madrid, pour leur gestion pendant la crise sanitaire produite par la Covid-19 :
«(…) La déclaration de l’état d’alerte, en tant que régime constitutionnel de crise, projette ses effets juridiques dans de nombreux ordres différents, mais elle ne subvertit les prémisses sur lesquelles repose la responsabilité pénale. (…)
Prétendre le contraire ne peut que satisfaire ceux qui considèrent le droit pénal comme un instrument de rétribution aveugle et impitoyable, sans rapport avec les principes qui légitiment le reproche le plus grave qu’un État puisse faire, le reproche pénal. (…)».
Les plaintes accusaient ces décideurs publics d’avoir commis, principalement, le délit contre les droits des travailleurs (prévu aux articles 316 et 317 du Code pénal ), pour ne pas avoir fourni aux membres des forces de sécurité et au personnel sanitaire les moyens et l’équipement nécessaires à l’exercice de leurs activités ; et les délits d’assassinat et de blessures dus à une négligence grave (articles 142 et 152 du Code pénal ) suite à leur gestion qui, selon les plaignants, aurait causé un grand nombre de décès et de blessés dans des endroits tels que les maisons de retraite.
Toutefois, le Tribunal a rappelé que la responsabilité pénale des décideurs publics est attribuée de la même manière en temps normal et en temps de crise. En conséquence, les magistrats ont averti que tous les comportements socialement répréhensibles ne constituent pas un délit pénal. En effet, la qualification juridico-pénale d’un acte doit être strictement subordonnée, tout d’abord, au principe de légalité (articles 1 et 2, Code pénal ; articles 9 et 25, Constitution). Les magistrats ont souligné, à cet égard, que ni l’indignation collective face à la tragédie occasionnée par la crise sanitaire actuelle, ni le désaccord légitime avec les décisions gouvernementales sont un fondement suffisant. Il faut toujours se subordonner strictement à la loi pénale.
Ensuite, les magistrats ont fait référence au principe de culpabilité (article 5, Code pénal). Ils ont rappelé que la responsabilité pénale est exclusivement personnelle. Par conséquent, ce principe exige que la personne ou le décideur public auquel la responsabilité pénale est attribuée ait exécuté il-même le délit ou, dans les cas de coaction ou de complicité, ait eu un contrôle fonctionnel de l’acte. Ceci même dans le cadre d’une organisation ou d’une structure complexe et hiérarchique comme l’État, car ce fait ne peut conduire à des attributions objectives de responsabilité du seul fait du poste ou de la position qu’une personne en particulière occupe dans une telle hiérarchie.
Enfin, les magistrats ont fait référence à l’existence d’un lien de causalité (article 11, Code pénal ; arrêts STS n°468 du 15 octobre 2018 et STS n°135 du 21 mars 2018). En effet, l’imputation d’actes homicides ou de lésion ne peut être réalisée sur la base de statiques. Les magistrats ont souligné qu’il ne suffit pas d’affirmer que certaines décisions auraient pu réduire les statistiques qui définit les résultats catastrophiques de la crise sanitaire. En conséquence, l’imputation de la responsabilité pénale doit être fondée sur des preuves montrant qu’un comportement punissable a produit le résultat.
Pour ces raisons, le Tribunal suprême a conclu en l’espèce que ni la position des décideurs publiques dans la structure hiérarchique de l’Administration publique, ni l’établissement objectif de la violation d’une obligation légale, peuvent être suffisants pour donner lieu à l’ouverture d’une procédure pénale à leur encontre. Nonobstant, les magistrats ont rappelé que tous les dommages liés au fonctionnement anormal d’un service public sont directement indemnisables dans la juridiction contentieuse administrative, sans autre exclusion que ceux produits en raison d’un évènement constituant une force majeure (article 106.2 de la Constitution et articles 32 et suivants de la loi n°40 du 1 octobre 2015). Enfin, les magistrats ont affirmé que les dommages causés par des actions ou des omissions impliquant une faute ou une négligence sont également réparables mais dans le cadre d’une procédure civile (article 1902 du Code civil).
« (…) La déclaration de l’état d’alarme, en tant que régime constitutionnel de crise, projette ses effets juridiques dans de nombreux ordres différents, mais elle ne subvertit pas les prémisses sur lesquelles repose la responsabilité pénale. (…) ».
Tribunal Supreme Espagnol, Chambre pénale. Arrêt du 18 décembre 2020, p. 75[1].
« (…) La déclaration de l’état d’alerte, en tant que régime constitutionnel de crise, projette ses effets juridiques dans de nombreux ordres différents, mais elle ne subvertit les prémisses sur lesquelles repose la responsabilité pénale. L’exercice des pouvoirs assumés dans cette situation exceptionnelle, même lorsqu’il s’agit de prendre des décisions qui, ex ante, pourraient considérées comme sages mais qui, a posteriori, s’avèrent inefficaces ou contre-productives, ne rend pas un décideur public responsable d’un délit.
Prétendre le contraire ne peut que satisfaire ceux qui considèrent le droit pénal comme un instrument de rétribution aveugle et impitoyable, sans rapport avec les principes qui légitiment le reproche le plus grave qu’un État puisse faire, le reproche pénal. (…) »[2] (mots en gras ajoutées).
Les plaintes accusaient ces décideurs publics d’avoir commis, principalement, le délit contre les droits des travailleurs (prévu aux articles 316 et 317 du Code pénal[3]), pour ne pas avoir fourni aux membres des forces de sécurité et au personnel sanitaire les moyens et l’équipement nécessaires à l’exercice de leurs activités ; et les délits d’assassinat et de blessures dus à une négligence grave (articles 142 et 152 du Code pénal[4]) suite à leur gestion qui, selon les plaignants, aurait causé un grand nombre de décès et de blessés dans des endroits tels que les maisons de retraite.
Toutefois, le Tribunal a rappelé que la responsabilité pénale des décideurs publics est attribuée de la même manière en temps normal et en temps de crise. En conséquence, les magistrats ont averti que tous les comportements socialement répréhensibles ne constituent pas un délit pénal. En effet, la qualification juridico-pénale d’un acte doit être strictement subordonnée, tout d’abord, au principe de légalité (articles 1 et 2, Code pénal ; articles 9 et 25, Constitution).En vertu de celui-ci : « (…) Nul ne peut être condamné ou sanctionné pour des actions ou des omissions qui lorsqu’elles se sont produites ne constituaient pas un délit, une faute ou une fraction administrative, selon la législation en vigueur à ce moment-là » (article 25.1 Constitution espagnole)[5]. Les magistrats ont souligné à cet égard que ni l’indignation collective face à la tragédie occasionnée par la crise sanitaire actuelle, ni le désaccord légitime avec les décisions gouvernementales sont un fondement suffisant. Il faut toujours se subordonner strictement à la loi pénale.
Ensuite, les magistrats ont fait référence au principe de culpabilité (article 5, Code pénal[6]). Ils ont rappelé que la responsabilité pénale est exclusivement personnelle. En conséquence, ce principe exige que la personne ou le décideur public auquel la responsabilité pénale est attribuée ait exécuté il-même le délit ou, dans les cas de coaction ou de complicité, ait eu un contrôle fonctionnel de l’acte[7]. Ceci même dans le cadre d’une organisation ou d’une structure complexe et hiérarchique comme l’État, car ce fait ne peut conduire à des attributions objectives de responsabilité du seul fait du poste ou de la position qu’une personne en particulière occupe dans une telle hiérarchie.
Enfin, les magistrats ont fait référence à l’existence d’un lien de causalité (article 11, Code pénal ; arrêts STS n°468 du 15 octobre 2018 et STS n°135 du 21 mars 2018). En effet, l’imputation d’actes homicides ou lessives ne peut être réalisée sur la base de statiques. Les magistrats ont souligné qu’il ne suffit pas d’affirmer que certaines décisions auraient pu réduire les statistiques qui définit les résultats catastrophiques de la crise sanitaire. Or, l’imputation de la responsabilité pénale doit être fondée sur des preuves montrant qu’un comportement punissable a produit le résultat.
Pour ces raisons, le Tribunal suprême a conclu en l’espèce que ni la position des décideurs publiques dans la structure hiérarchique de l’Administration publique, ni l’établissement objectif de la violation d’une obligation légale, peuvent être suffisants pour donner lieu à l’ouverture d’une procédure pénale à leur encontre. Nonobstant, les magistrats ont rappelé que tous les dommages liés au fonctionnement anormal d’un service public sont directement indemnisables dans la juridiction contentieuse administrative, sans autre exclusion que ceux produits en raison d’un évènement constituant une force majeure (article 106.2 de la Constitution et articles 32 et suivants de la Loi 40/2015 du 1 octobre sur le Régime général du secteur public). Enfin, les magistrats ont affirmé que les dommages causés par des actions ou des omissions impliquant une faute ou une négligence sont également réparables mais dans le cadre d’une procédure civile (article 1902 du Code civil).
ESP. “La declaración del estado de alarma, como escenario constitucional de excepción, proyecta sus efectos jurídicos en muy distintos órdenes, peo no subvierte las premisas sobre las que descansa la responsabilidad penal. (…)”.
ESP. “(…) La declaración del estado de alarma, como escenario constitucional de excepción, proyecta sus efectos jurídicos en muy distintos órdenes, pero no subvierte las premisas sobre las que descansa la responsabilidad penal. El ejercicio de las competencias asumidas en esa situación de excepcionalidad, incluso cuando implica la adopción de decisiones que ex ante podían considerarse atinadas pero que, ex post, se revelan ineficaces o
contraproducentes, no convierte al responsable político en responsable penal. Afirmar lo contrario sólo puede contentar a quienes ven en el derecho penal un ciego e implacable instrumento retributivo, ajeno a los principios que legitiman el más grave reproche que puede hacer un Estado, el penal. (…)”.
[3]FR. CODE PÉNAL ESPAGNOL. Article 316. « Ceux qui, en violation des règles relatives à la prévention des risques professionnels et étant légalement tenus, ne fournissent pas les moyens nécessaires aux travailleurs pour exercer leurs activités avec des mesures de sécurité et d’hygiène adéquates, de manière à mettre gravement en danger leur vie, leur santé ou leur intégrité physique, sont punis d’une peine d’emprisonnement de six mois à trois ans et d’une amende de six à douze mois. ».
ESP. Artículo 316. “Los que con infracción de las normas de prevención de riesgos laborales y estando legalmente obligados, no faciliten los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con las medidas de seguridad e higiene adecuadas, de forma que pongan así en peligro grave su vida, salud o integridad física, serán castigados con las penas de prisión de seis meses a tres años y multa de seis a doce meses.”
FR. CODE PÉNAL ESPAGNOL. Article 317. « Lorsque l’infraction visée à l’article précédent est commise par négligence grave, elle est punie de la peine la plus légère en degré. ».
ESP. Artículo 317. “Cuando el delito a que se refiere el artículo anterior se cometa por imprudencia grave, será castigado con la pena inferior en grado.”
[4]FR. CODE PÉNAL ESPAGNOL. Article 142. « 1. Quiconque, par négligence grave, cause la mort d’une autre personne est puni, en tant que prisonnier pour homicide involontaire, d’une peine d’emprisonnement de un à quatre ans. (…) ».
ESP. Artículo 142. “1. El que por imprudencia grave causare la muerte de otro, será castigado, como reo de homicidio imprudente, con la pena de prisión de uno a cuatro años. (…)”.
1. Toute personne qui, par négligence grave, cause l’une des blessures prévues aux articles précédents est punie, compte tenu du risque créé et du résultat produit : (…) ».
ESP. Artículo 152. “1. El que por imprudencia grave causare alguna de las lesiones previstas en los artículos anteriores será castigado, en atención al riesgo creado y el resultado producido: (…)”.
[5] À cet égard il est également important de se référer à l’article 9.3 constitutionnel qui prévoit : « Article 9. (…) 3. La Constitution garantit le principe de légalité, la hiérarchie des normes, la publicité des normes, la non-rétroactivité des dispositions infligeant des sanctions plus sévères ou restreignant les droits individuels, la sécurité juridique, la responsabilité et l’interdiction de l’arbitraire des pouvoirs publics. ».
[6]FR. Article 5. « Il n’y a pas de peine sans dol ou faute ».
ESP. Artículo 5. “No hay pena sin dolo o imprudencia.”
Essentiels :Impôt sur les successions et les donations – Notification viciée d’un acte administratif – Interruption du délai de prescription.
Le 16 novembre 2020, le Tribunal constitutionnel espagnol a été saisi d’un recours contre une décision judiciaire rendue au cours d’une procédure fiscale-administrative, ordonnant au requérant de payer le montant de l’impôt sur les successions et une surtaxe d’amende, malgré le fait qu’au cours de la procédure un certain nombre de résolutions ne lui ont pas été dûment notifiées. Le Tribunal était donc amené à déterminer si le droit à un recours effectif du requérant, tel que prévu à l’article 24.1 de la Constitution espagnole, avait été méconnu (Tribunal constitutionnel espagnol, deuxième chambre, arrêt n°160 du 16 novembre 2020, recours en amparo n° 2303-2017).
Le Tribunal constitutionnel espagnol était amené à se prononcer sur la constitutionnalité d’une décision proférée par l’Audiencia Nacional [1] au cours d’une procédure fiscale – administrative. Cette décision avait rejeté un recours formé par le requérant contre un acte administrative l’ordonnant de payer l’impôt sur les successions et les donations, suite à son acceptation de l’héritage de ses parents en tant qu’unique héritier.
Le requérant s’est plaint du fait que l’acte administratif a été émis sans que les résolutions[2] qui l’ont précédé ne lui ont pas été communiquées au domicile correct. Il a ainsi souligné qu’il y avait eu une erreur de la part de l’Administration fiscale qui avait ensuite produit le fait pris comme fondement de la décision adoptée par l’Audiencia Nacional, voire le ratio decidendi.
En particulier, le requérant a affirmé que les juges n’avaient pas fait référence aux moyens de preuve fournis pour démontrer l’erreur de notification, produisant ainsi des effets négatifs pour lui. En effet, les juges avaient considéré que le droit de l’Administration fiscale de demander le paiement de cet impôt n’était pas prescrit, obligeant ainsi au requérant à payer le montant des cotisations et la surtaxe d’amende sans avoir eu la possibilité de contester les liquidations.
En conséquence, le requérant a fait valoir devant le Tribunal constitutionnel que son droit à un recours effectif, tel que prévu à l’article 24.1 de la Constitution espagnole[3], avait été méconnu. Il a considéré que l’Audiencia Nacional n’avait pas appliqué la loi dans le respect des principes directeurs du procès. Le Tribunal constitutionnel était donc amené à déterminer si les juges ont fondé sa décision en fait et en droit.
Les magistrats ont cassé et annulé l’arrêt. Ils ont conclu que l’Audiencia Nacional avait ignoré le fait que la notification des résolutions avait été effectuée de manière incorrecte, au mépris du droit du requérant à une protection juridictionnelle effective (art. 24.1). En effet, les magistrats ont pu constater que l’Administration fiscale avait envoyé l’acte administratif lors de la phase dite « d’exécution forcée » (ou de « apremio ») au domicile réel du requérant, mais cela n’avait pas été fait de la même manière lors des étapes précédentes avec les résolutions qui l’ont précédé. Par conséquent, l’Audiencia Nacional avait omis que l’Administration n’a pas agi tout au long de la procédure avec la diligence requise par la loi fiscale générale[4].
De surcroît, les magistrats ont constaté qu’il n’y avait pas de manque de diligence de la part du requérant, car divers documents publics indiquaient le lieu de son domicile réel.
Pour ces raisons, les magistrats ont statué, d’une part, que l’Audiencia Nacional a permis à l’Administration fiscale de bénéficier de sa propre irrégularité en ayant fondé son ratio decidendi sur un fait produit par une notification viciée. De l’autre, que cela a entraîné une situation contraire à l’article 24.1 de la Constitution dans laquelle le requérant n’a pas pu exercer son droit de la défense.
[1] L’Audiencia Nacional a son siège à Madrid et est une juridiction unique en Espagne, compétente sur tout le territoire national, constituant un tribunal centralisé et spécialisé pour la connaissance de certaines matières qui lui sont attribuées par la loi. Elle a été créée par le décret-loi n° 1/1977.
[3]FR. Constitution espagnole, Article 24. « 1. Toute personne a le droit d’obtenir la protection effective des juges et des tribunaux dans l’exercice de ses droits et intérêts légitimes. En aucun cas, ce recours ne peut être refusée. (…) » .
L’essentiel à retenir : cette stratégie se caractérise, principalement, par la mise en œuvre du Plan de prévention et de protection contre le terrorisme, du droit pénal et de la Constitution nationale. Autrement dit, aucun attentat terroriste ou crise majeure de l’ordre public n’a été géré en Espagne par l’activation d’un des régimes d’exception prévus par l’article 116 de la Constitution (l’état d’alarme, l’état d’exception et l’état de siège).
Il y a dix-sept ans aujourd’hui, soit le 11 mars 2004, dix bombes ont explosé dans quatre trains différents qui circulaient dans les environs de Madrid. 191 personnes ont été tuées et au moins 1 400 autres ont été blessées. Les enquêtes ont conduit les autorités à conclure que l’attaque terroriste avait été menée, d’une part, par l’organisation terroriste nationaliste basque connue comme ETA[1] et, d’autre part, par des fondamentalistes islamiques ; tous prétendument liés à Al-Qaïda[2]. Cet événement, connu par les espagnols sous le nom de « le 11-M », a marqué l’histoire nationale et a radicalement déterminé la stratégie antiterroriste espagnole.
Cette stratégie se caractérise principalement par la mise en œuvre du Plan de prévention et de protection contre le terrorisme, du droit pénal et de la Constitution nationale. Autrement dit, aucun attentat terroriste ou crise majeure de l’ordre public n’a été géré en Espagne par l’activation d’un des régimes d’exception prévus par l’article 116 de la Constitution (l’état d’alarme, l’état d’urgence et l’état de siège).
Ainsi, la crise provoquée par l’indépendantisme catalan, par exemple, a été gérée par l’État espagnol avec l’application de l’article 155 de la Constitution[3]. En effet, face à la rupture de « l’unité indissoluble de la nation espagnole »[4] qui a conduit la tenue du référendum sur l’indépendance de la Catalogne en 2017[5] (condamné par un arrêt du Tribunal suprême[6]), le gouvernement central a décidé d’activer l’article 155 et, par conséquent, de prendre le contrôle politique de la communauté autonome.
Il convient de mentionner qu’il n’y a pas eu de précédent de ce type depuis la promulgation de la Constitution, en 1978[7]. Cependant, le gouvernement du président de l’époque, Mariano Rajoy, a justifié l’activation de cette norme par le fait que la Catalogne a porté atteinte à l’article 2 de la Constitution en effectuant ce référendum.
“Séptimo día de protestas en Cataluña por la sentencia del ‘procés’”
D’autre part, les manifestations violentes qui ont eu lieu à la suite de cette crise politique et qui ont gravement affecté l’ordre public en Catalogne pendant plusieurs jours, n’ont pas impliqué non plus l’activation d’un régime constitutionnel de crise. En fait, elles ont été réprimées et dissipées par le ministre de l’Intérieur en appliquant le droit commun[8].
Cela dit, examinons en détail la stratégie antiterroriste de l’Espagne, principal héritage du 11-M. Cependant, nous devons diviser cette présentation en deux parties. Dans la première, nous mentionnerons les mesures directement dérivées des attentats qui ont eu lieu à cette date. Dans le second, nous ferons référence aux mesures prévues par le droit pénal ordinaire. Dans cette dernière partie, nous inclurons une liste des droits et libertés qui peuvent être restreints dans les cas liés à la commission d’actes terroristes.
I. Mesures antiterroristes découlant directement des attentats du 11 mars 2004
Le plan de prévention et de protection antiterroriste (A), le renforcement du contrôle des mosquées (B) et l’expulsion des terroristes présumés (C) sont les trois principaux résultats du “11-M”. Nous allons expliquer chacun d’entre eux ci-dessous.
“11M. 3 minutos que cambiaron la historia.”
A. Le Plan de prévention et de protection antiterroriste
Le Plan de prévention et de protection contre le terrorisme a été créé le 9 mars 2005, à la suite des attentats du 11 mars 2004, afin d’établir des directives générales pour assurer la détection, le suivi, l’analyse et l’évaluation continue du risque d’attentats terroristes, ainsi que la mise en œuvre et la coordination des actions nécessaires pour les empêcher de se produire.
Les mesures prévues dans ce Plan varient donc en fonction du niveau d’alerte antiterroriste en question. Quant à ce dernier, il consiste en une échelle de 5 types de niveaux de risque[9] déterminés en fonction de la probabilité de réalisation de la menace terroriste. Les mesures pour chaque niveau d’alerte vont dès l’augmentation des patrouilles de police dans les villes jusqu’à la surveillance des grandes infrastructures par l’armée nationale. Par conséquent, chaque niveau implique la mise en œuvre immédiate d’un ensemble de mesures spécifiques adaptées à la nature de la menace[10].
De surcroît, il est important de remarquer que l’activation de chaque niveau d’alerte antiterroriste correspond au secrétariat d’État à la sécurité, en tant qu’organisme rattaché au ministre de l’intérieur. Le secrétariat prend cette décision sur la base de rapports d’évaluations de la menace réalisés par un comité d’experts en ce domaine[11]. Il faut souligner à cet égard que l’Espagne est actuellement sous le niveau 4 (risque élevé) après les attentats de 2015 contre le journal français Charlie Hebdo à Paris[12].
Voici une présentation de chacun des niveaux et des mesures respectives en découlant que la version actuelle du Plan de prévention (2015) envisage[13] :
– Niveau 1 : risque fiable. Augmentation du nombre de patrouilles de police dans la ville afin d’identifier les cibles terroristes potentielles.
– Niveau 2 : risque modéré. La présence policière est encore renforcée pour prévenir les attaques et mieux contrôler les cibles terroristes.
– Niveau 3 : risque moyen. Augmentation du nombre de policiers dans le transport en commun. Le contrôle des véhicules et des personnes sur les routes et les autoroutes est effectué. Le contrôle des cibles terroristes potentielles est renforcé.
– Niveau 4 : risque élevé. Les policiers patrouillent la ville à pied, armes longues en vue. Les contrôles sur les événements rassemblant des foules est renforcé.
– Niveau 5 : risque très élevé (risque d’attaque imminente). L’alerte maximale de tous les services de police est déclarée. L’armée nationale surveille les infrastructures les plus importantes et nécessaires, et d’autres cibles stratégiques, contre les attaques terroristes. La restriction et le contrôle de l’espace aérien peuvent également être décrétés[14].
Finalement, il faut mentionner que le Plan de prévention et de protection contre le terrorisme a été adapté au fil du tempsaux nouveaux risques d’attentats. D’une part, le Secrétariat d’État à la sécurité a émis en 2009l’instruction n° 4 pour modifier la version du 9 mars 2005 en introduisant une échelle à 4 niveaux, avec deux intensités. D’autre part, le Plan a été mis à jour à nouveau en 2015. En effet, le système actuel des niveaux décrits ci-dessus a pris effet en mai 2015, à la suite de la publication de l’instruction n°3 par le Secrétariat d’Etat à la sécurité. Cela a été fait afin d’améliorer la protection des cibles potentielles des organisation terroristes et de renforcer les capacités d’enquête et de neutralisation de la menace des autorités policières[15].
B. Le renforcement du contrôle des mosquées
Depuis les attentats de mars 2004 les différents gouvernements ont également cherché à accroître le contrôle sur les mosquées et le contenu des cérémonies islamiques[16]. Ainsi, d’une part, le contrôle s’est concentré sur les petites mosquées. En effet, les autorités ont constaté qu’elles ne sont pas officiellement enregistrées, peuvent être des milliers et représentent l’endroit où le fondamentalisme islamique prédomine. D’autre part, ces dernières années le Ministère de l’intérieur a proposé d’exercer un contrôle sur l’identité des imams et le contenu de ses discours au sein des mosquées[17].
Toutefois, cette mesure n’a pas été mise œuvre de manière efficace. Le cas d’Abdelbaki Es Satty, le leader religieux de Ripoll qui a radicalisé les terroristes de la cellule qui a attaqué Barcelone et Cambrils[18], a réouvert en 2017 le débat sur le contrôle des mosquées en Espagne[19].
D’autre part, la prévention de la radicalisation est une mesure prévue également dans la Stratégie nationale de lutte contre le terrorisme de l’année 2019[20]. Ainsi, le chapitre 4 de ce document fait référence à : « Éviter l’émergence, le recrutement, l’endoctrinement et le recrutement de terroristes et d’extrémistes violents, en favorisant une action coordonnée des différents acteurs impliqués dans la prévention, la détection et le traitement des processus de radicalisation qui légitiment le recours à la violence, ainsi que des idéologies et des ressources qui les soutiennent. ». A cet égard, il est intéressant de noter que la Stratégie comprend les processus de radicalisation menés dans des lieux tels que les mosquées mais aussi dans d’autres tels que les prisons.
C. L’expulsion des « terroristes potentiels » : loi organique n° 4 du 11 janvier 2000
Les attentats du « 11-M » ont conduit aussi à un renforcement de la politique antiterroriste consistant à l’expulsion de certains étrangers. Sur la base des articles 54 et 57[21] de la loi organique n° 4 de 2000, sur les droits et libertés des étrangers en Espagne et leur intégration sociale[22], l’Espagne a expulsé des étrangers soupçonnés de liens avec le terrorisme international pour des raisons de protection de la sécurité nationale et de préservation des relations de l’État avec d’autres pays[23]. Entre 2013 et 2016, par exemple, l’Espagne a expulsé 34 étrangers pour des activités liées au terrorisme qui constituaient une menace pour la sécurité publique[24].
Il faut ajouter que cette mesure est complétée avec l’interdiction de l’entréeen Espagne de radicaux violents ou d’individus qui incitent à la violence, prévue par la Stratégie nationale de lutte contre le terrorisme de l’année 2019[25].
II. Les mesures antiterroristes prévues par la « Ley de enjuiciamiento criminal »[26] et le code pénal
La stratégie antiterroriste de l’Espagne se trouve également inscrite dans la loi pénale nationale. C’est-à-dire, elle va au-delà des mesures adoptées à la suite du « 11-M ». Ainsi, le code pénal et le code de procédure pénale prévoient des délits qui punissent comportements terroristes mais également une série des mesures et de restrictions aux droits fondamentaux (celles-ci expliquées dans les paragraphes C-F de ce travail) qui concernent les détenus pour avoir prétendument participé à des actes terroristes et les personnes qui ont agi en complicité avec eux. Quant à ces restrictions aux droits fondamentaux, il faut ajouter qu’elles sont autorisées par l’article 55.2 de la Constitution[27].
A. La prise en compte des condamnations pénales prononcées par des tribunaux étrangers : article 580, code pénal
Concernant toutes les infractions terroristes, la peine d’un juge ou d’un tribunal étranger sera assimilée aux peines des juges ou tribunaux espagnols afin d’appliquer la circonstance aggravante de la récidive.
B. La sanction de l’apologie du terrorisme : article 578, code pénal
Le délit d’apologie du terrorisme prévu à l’article 578 du code pénal[28] est imputé aux personnes (espagnols et étrangères) qui, par tout moyen d’expression, ont publiquement exalté ou justifié les délits commis par des groupes terroristes. Les types de peines pour ce délit peuvent consister en des amendes, des peines de prison ou l’interdiction d’exercer une fonction publique pendant une certaine période de temps.
Certaines organisations internationales de protection des droits de l’homme ont publié des rapports détaillant que le nombre de personnes poursuivies pénalement en vertu de cette norme est passé de 3 en 2011 à 39 en 2017[29]. En fait, ces dernières années, la police a mené des opérations dites « araignées » qui ont abouti à l’arrestation de plusieurs personnes pour avoir publié certains messages sur des réseaux sociaux tels que Twitter et Facebook[30]. Les cas de l’étudiante Cassandra Vera, de l’avocat Arkaitz Terónm et du groupe de rap « La insurgencia » sont trois exemples.
Tout d’abord, Cassandra Vera a été condamnée à un an de prison et à sept ans d’interdiction d’exercer une fonction dans l’administration publique en 2017, pour avoir « humilié » les victimes du terrorisme d’ETA sur Twitter[31]. Ensuite, Arkaitz Terrón a été poursuivi pour apologie du terrorisme en 2014. En effet, il a publié une série de messages sur Twitter blaguant sur l’assassinat de Luis Carrera Blanco (un président pendant la dictature franquiste) commis par l’ETA en 1973[32]. Enfin, les rappeurs de « La insurgencia » ont été condamnés à six mois de prison en juin 2020 par le Tribunal suprême[33] pour avoir glorifié les activités terroristes de l’organisation terroriste « Grapo ».
D’autre part, le droit pénal espagnol autorise la suspension de certains droits et libertés dans les cas liés aux infractions terroristes, en prévoyant qu’il est possible, premièrement, de détenir, d’ouvrir et d’examiner la correspondance privée (suspension du droit à l’inviolabilité de la correspondance) ; deuxièmement, d’intercepter les communications téléphoniques et télématiques (suspension du droit à la vie privée) ; troisièmement, de prolonger la détention préventive (suspension de l’habeas corpus) ; et quatrièmement, d’ordonner la mise au secret d’une personne détenue (C, D, E, F).
C. La limitation au secret de la correspondance : article 579, code procédure pénal
Un juge peut ordonner la confiscation, l’ouverture et l’examen de la correspondance privée, postale et télégraphique d’une personne faisant l’objet d’une enquête pour avoir commis des actes terroristes. Cette autorisation judiciaire peut être prévue pour une durée maximale de trois mois prolongeables jusqu’à un maximum de dix-huit mois.
En cas d’urgence, le code de procédure pénale précise que cette mesure peut être ordonnée par le Ministre de l’intérieur ou le Secrétaire à la sécurité. Dans une telle hypothèse, le juge compétent doit révoquer ou confirmer cette action dans un délai maximum de 72 heures.
D. L’interception des communications téléphoniques et télématiques : article 588 ter a., code de procédure pénale
L’interception de communications téléphoniques et télématiques peut être accordée par un juge lorsque des actes de terrorisme font l’objet d’une enquête. Elle peut également être effectuée lorsque des délits tels que l’apologie du terrorisme (article 578, code pénal) soient commis à l’aide des moyens informatiques.
E. La prorogation de la garde à vue : article 520 bis.1., code de procédure pénale
En général, toute personne arrêtée parce qu’elle est soupçonnée d’être impliquée dans un délit doit être présentée devant un juge dans les 72 heures (3 jours) qui suivent son arrestation. Toutefois, s’il s’agit des actes terroristes, cette période de détention peut être prolongée de 48 heures (2 jours) supplémentaires afin de clarifier les faits par le biais d’enquêtes. Autrement dit, les personnes accusées de terrorisme peuvent être retenues jusqu’à 5 jours avant de comparaître devant un juge.
F. Le régime de la garde à vue dite « au secret » : article 520 bis.2., code de procédure pénale
Un juge peut ordonner qu’une personne détenue pour avoir commis des actes de terrorisme (ou pour être liée à des terroristes) soit mise au secret[34]. Dans ce cas, les droits suivants lui sont toujours garantis[35] :
Être informée immédiatement par un moyen qui leur permet de comprendre les raisons de leur arrestation et leurs droits.
Garder le silence jusqu’à leur comparution devant un juge.
Ne pas s’incriminer ou avouer sa culpabilité.
Le recours gratuit à un interprète, si nécessaire.
Que son consulat soit informé s’il s’agit d’un citoyen étranger.
Un examen médical par un médecin légiste d’État, et de demander un deuxième examen par un autre médecin légiste d’État.
1. Si une Communauté autonome ne remplit pas les obligations que la Constitution ou d’autres lois lui imposent ou si elle agit de façon à porter gravement atteinte à l’intérêt général de l’Espagne, le Gouvernement, après avoir préalablement mis en demeure le président de la Communauté autonome et si cette mise en demeure n’aboutit pas, pourra, avec l’approbation de la majorité absolue du Sénat, prendre les mesures nécessaires pour la contraindre à respecter ces obligations ou pour protéger l’intérêt général mentionné.
2. Pour mener à bien les mesures prévues au paragraphe précédent, le Gouvernement pourra donner des instructions à toutes les autorités des Communautés Autonomes. »
ESP. CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. “Artículo 155. 1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.”
[4]FR. CONSTITUTION ESPAGNOLE. « Article 2. La Constitution a pour fondement l’unité indissoluble de la Nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols. Elle reconnaît et garantit le droit à l’autonomie des nationalités et des régions qui la composent et la solidarité entre elles. »
ESP. CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. “Artículo 2. La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.”
[9] Il convient de noter que les niveaux ont augmenté entre 2005 et 2020. Initialement, ils étaient 3. Cependant, le ministère de l’intérieur a décidé d’actualiser le Plan de prévention et de protection contre le terrorisme en raison des nouveaux risques découlant de la menace terroriste. Par conséquent, il y a maintenant 5 niveaux.
[13] JOURNAL EL PAÍS. “Los cinco niveles de alerta antiterrorista | España”. En ligne, publié le 19/08/2017, consulté le 2/11/2020, disponible sur: https://www.youtube.com/watch?v=5YeaiwdEGc0
[18] Le 17 août 2017, Younes Abouyaaqoub a écrasé des centaines de personnes sur la Rambla à Barcelone. Le même jour, la cellule djihadiste de Ripoll a également commis un attentat suicide à Cambrils avec quatre couteaux, une hache et des gilets explosifs. Les deux attentats ont tué 16 personnes et blessé autres 140. Ces deux événements sont connus sous le nom de « 17-A ».
[20]Orden PCI/179/2019, de 22 de febrero, por la que se publica la Estrategia Nacional contra el Terrorismo 2019, aprobado por el Consejo de Seguridad Nacional, en ligne, disponible sur: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2019-2638
a) Participar en actividades contrarias a la seguridad nacional o que pueden perjudicar las relaciones de España con otros países, o estar implicados en actividades contrarias al orden público previstas como muy graves en la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. (…)”.
ESP. “Artículo 57. Expulsión del territorio.
(…)
2. Asimismo, constituirá causa de expulsión, previa tramitación del correspondiente expediente, que el extranjero haya sido condenado, dentro o fuera de España, por una conducta dolosa que constituya en nuestro país delito sancionado con pena privativa de libertad superior a un año, salvo que los antecedentes penales hubieran sido cancelados. (…)”.
2. Una ley orgánica podrá determinar la forma y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los artículos 17, apartado 2, y 18, apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas. La utilización injustificada o abusiva de las facultades reconocidas
en dicha ley orgánica producirá responsabilidad penal, como violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes.”
FR. « Article 55. (…) 2. Une loi organique pourra déterminer la forme et les cas où, à titre individuel et avec l’intervention judiciaire nécessaire et le contrôle parlementaire adéquat, les droit reconnus aux articles 17, paragraphe 2, et 18, paragraphes 2 et 3, peuvent être suspendus à l’égard de certaines personnes, dans le cadre des enquêtes sur l’action de bandes armées ou d’éléments terroristes. L’utilisation injustifiée ou abusive des facultés reconnues dans ladite loi organique entraînera une responsabilité pénale pour violation des droits et des libertés reconnus par les lois. »
[34] Il est important de souligner que, aux termes de l’article 509.4 du code de procédure pénale, « En aucun cas, les personnes âgées de moins de seize ans ne peuvent être mises au secret ».
A principios del 2020, España experimentó “(…) el mayor crecimiento y el mayor número de casos de Covid-19 en Europa, muy por delante de Francia”[1]. Por esa razón fue uno de los primeros países europeos en activar un régimen constitucional conocido como de “crisis”. Dicha decisión supuso el confinamiento de los ciudadanos en sus hogares, el cierre de las fronteras nacionales y la interrupción de las actividades económicas no esenciales.
Por lo tanto, el objetivo de esta investigación es analizar en detalle el primer estado de alarma declarado en España, que tuvo vigencia durante el periodo comprendido entre el 14 de marzo de 2020 hasta el 21 de junio de 2020. Para esto, en una primera parte, examinaremos de manera concisa los tres regímenes excepcionales previstos en el derecho español: el estado de alarma, el estado de excepción y el estado de sitio. Esto nos permitirá precisar su definición, duración, procedimiento para declararlos, las normas que los regulan y mencionar los principios y elementos jurídicos que les son comunes. Posteriormente, en una segunda parte, examinaremos en detalle el estado de alarma declarado el 14 de marzo de 2020. Para ello, recordaremos de manera breve el estado de alarma de 2010 declarado en virtud de la huelga de los controladores aéreos, expondremos el alcance de las medidas adoptadas en 2020, las críticas relacionadas con la centralización de la gestión de la pandemia, y finalizaremos mencionando las decisiones más importantes del Tribunal constitucional en relación con este tema.
I.Generalidades sobre los tres estados de excepción previstos por el derecho español: el estado de alarma, el estado de excepción y el estado de sitio
El Poder Legislativo español: Las Cortes Generales[2]
El ejercicio de la potestad legislativa del Estado corresponde a las Cortes Generales, que representan al pueblo español y controlan la acción del Gobierno. Están compuestas por dos Cámaras: Congreso de los Diputados y Senado. Se trata, por consiguiente, de un sistema parlamentario bicameral del tipo conocido como «bicameralismo imperfecto», puesto que las competencias de una y otra Cámara no son equiparables. Diputados y senadores son elegidos por cuatro años. Existe la posibilidad de disolución anticipada de las Cortes a iniciativa del presidente del Gobierno.
El Congreso de los Diputados. Se compone de 350 diputados. Todos los proyectos y proposiciones de ley han de examinarse en primer lugar, sin excepción alguna, en el Congreso de los Diputados, correspondiendo al Senado el derecho de veto o de enmienda sobre el texto elaborado por el Congreso y reservándose a éste la decisión definitiva tras un nuevo examen. Asimismo, es el Congreso el que otorga la investidura del presidente del Gobierno y, por lo tanto, es esta Cámara la que puede provocar su dimisión, bien mediante la aprobación de una moción de censura, bien a través de la negativa a conceder la confianza solicitada por el Gobierno.
El Senado. Está configurado en la Constitución como la Cámara de representación territorial. En la XIII Legislatura lo integran 265 senadores, de los cuales 208 son elegidos por sufragio universal directo y otros 57 son designados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas que eligen un senador cada una y otro por cada millón de habitantes de su respectivo territorio.
B. Definición y características
La declaración de los llamados (en Colombia) “estados de excepción”, procede en España cuando “las circunstancias extraordinarias [hagan] imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes”[3]. Dichas “circunstancias extraordinarias” son diferentes. Por lo tanto, existen tres tipos de regímenes excepcionales: el estado de alarma, el estado de excepción y el estado de sitio.
El estado de alarma, en primer lugar, se asimila al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que prevé el artículo 215 de la Constitución colombiana[4]. En este sentido, es un régimen jurídico que se declara en España para permitir la adopción de medidas excepcionales que permitan dar una respuesta gubernamental rápida cuando ocurran catástrofes naturales, crisis sanitarias, paralización de servicios públicos esenciales y desabastecimiento de productos de primera necesidad (art. 4, Ley Orgánica 4/1981). En este sentido, el parágrafo 2 del artículo 116 de la Constitución española indica que el estado de alarma será declarado “(…) por el Gobierno mediante decreto del Consejo de Ministros [,] por un periodo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados[5], reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración” (negrillas propias).
Vale la pena agregar que la declaración del estado de alarma puede conllevar a la adopción de ciertas medidas que limiten ciertos derechos y las libertades fundamentales. En la segunda parte de esta investigación profundizaremos en este aspecto, pues es importante.
El estado de excepción, en segundo lugar, puede asimilarse al estado de emergencia francés (l’état d’urgence) previsto en ese país por Ley nº 55-385 de 3 de abril de 1955 y por el artículo 16 de la Constitución de 1958[6]. En particular, él permite en España hacer frente a las alteraciones del orden público que impiden el normal funcionamiento de las instituciones democráticas y los servicios públicos (art. 13, Ley Orgánica 4/1981). Por otra parte, conforme al parágrafo 3 del artículo 116 de la Constitución española, este régimen será declarado “(…) por el Gobierno mediante decreto del Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados (…)”, teniendo en cuenta que “(…) La autorización y proclamación del estado de excepción determinará expresamente los efectos del mismo, el territorio al que se aplica y su duración, que no podrá exceder de un período de treinta días, prorrogable por la misma duración y en las mismas condiciones.” (negrillas propias).
El estado de sitio, en tercer y último lugar, es el régimen que se activará en respuesta a una amenaza a la soberanía nacional, la independencia, la integridad territorial o el orden constitucional (art. 32.1, Ley Orgánica 4/1981). Conforme al numeral 4 del artículo 116 de la Constitución, él será declarado “(…) por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados a propuesta exclusiva del Gobierno”, con la particularidad de que “El Congreso determinará el territorio al que se aplica, su duración y sus condiciones”.
C. Principios transversales a estos tres regímenes
Los artículos 1° a 3° de laLey Orgánica 4/1981 prevén los siguientes seis (6) elementos comunes a estos tresregímenes excepcionales. A saber[7]:
Los principios de necesidad y proporcionalidad (art. 1.2, Ley Orgánica 4/1981): las medidas a adoptar durante su vigencia deben ser las estrictamente necesarias para asegurar el restablecimiento de la normalidad. Por lo tanto, deben declararse y aplicarse de forma proporcional a las circunstancias que se presenten[8].
El principio de temporalidad (art. 1.3 ibid.): las medidas adoptadas en el marco de uno de estos tres estados finalizan en cuanto se extingue el régimen excepcional en cuestión.
Su activación por parte del Gobierno no interrumpe, en ningún momento, el funcionamiento normal del servicio de la administración pública. Es decir, su declaración no impide el cumplimiento de las misiones constitucionales del Estado (art. 1.4, ibid.). En consecuencia, el Congreso de los Diputados no puede ser disuelto mientras estén en vigor y ambas cámaras del Poder legislativo son convocadas inmediatamente, si no están reunidas. Si el Congreso de los Diputados se disolviera, sus funciones serían asumidas por la llamada Diputación Permanente[9], la cual “(…) es un órgano de naturaleza especial” que “(…) cumple un papel de sustituto del Pleno del Congreso para que determinadas y especiales funciones no queden desatendidas cuando el Congreso haya sido disuelto o haya expirado su mandato (…)”[10].
Los principios de inmediatez y publicidad (art. 2, ibid.): su entrada en vigor está supeditada a la publicación de su declaratoria o activación en el Boletín Oficial del Estado (“BOE”). Además, esta declaratoria y los decretos emitidos por las autoridades durante la vigencia de uno de estos regímenes excepcionales deben ser difundidos en los medios de comunicación.
Los actos y decretos adoptados por la administración pública durante la vigencia de alguno de estos tres estados pueden ser impugnados[11] ante el Tribunal constitucional[12] (art. 3.1, ibid.).
Sumado a esto, hay que destacar que la activación de uno de estos regímenes de crisis no debe utilizarse para tomar decisiones importantes. En efecto, el artículo 169 de la Constitución[13] prohíbe las iniciativas de revisión de la Constitución durante su vigencia.
6. El principio de responsabilidad (art. 3.2, ibid.): los daños materiales, corporales y la vulneración de derechos fundamentales causados como consecuencia de los actos y decretos adoptados por la Administración durante la vigencia de uno de estos tres regímenes deben ser indemnizados[14].
Respecto al principio de responsabilidad, le recomiendo escuchar este episodio de mi pódcast: “La indemnización del ‘sacrificio especial’ provocado por el estado de alarma”. Disponible también en Spotify, Google podcasts y Anchor.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, examinemos ahora con mayor profundidad los aspectos teóricos y prácticos del estado de alarma declarado por el Gobierno español el 14 de marzo de 2020 para la gestión de la crisis sanitaria provocada por la Covid-19.
II. El estado de alarma: presentación teórica y práctica
A. Presentación teórica
Como se mencionó con anterioridad, el estado de alarma está previsto desde el artículo 4 al 12 de la Ley Orgánica n°4. Con fundamento en estas normas, el Gobierno español puede activar este régimen si se da alguno de los siguientes cuatro casos concretos de “alteración grave de la normalidad”: “crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves”, “catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes graves”; así como cualquier situación de “desabastecimiento de productos de primera necesidad” o de “paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad”.
Adicionalmente, el procedimiento para declarar el estado de alarma está establecido en el artículo 162 del Reglamento del Congreso de los Diputados[15]. Al respecto, es importante destacar que el Decreto-Ley que activa el estado de alarma debe determinar su ámbito territorial, sus efectos y su duración (la cual no puede superar los 15 días). Sin embargo, este régimen puede ser prorrogado, pero sólo con la autorización expresa del Congreso de los Diputados (artículo 6, citada Ley Orgánica sobre los estados de excepción).
Por otra parte, el artículo 11 de la Ley Orgánica 4/1981 autoriza a la autoridad competente (que generalmente es el Gobierno central) a adoptar las siguientes medidas extraordinarias durante este periodo:
(a) limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos;
(b) practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias;
(c) intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de los domicilios privados;
(d) limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad; y, por último,
(e) impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción.
La autoridad competente también puede adoptar otras medidas (artículo 12, Ley Orgánica 4/1981). Así, en casos de crisis sanitarias (art. 4. a., ibid.), catástrofes naturales o calamidades públicas (art. 4. b., ibid.), la autoridad puede adoptar las medidas previstas en las leyes especiales relativas a la lucha contra las enfermedades infecciosas, la protección del medio ambiente, las aguas subterráneas y los bosques. Por otro lado, en el caso de situaciones de carencia de productos de primera necesidad (art. 4. c., ibid.) o de interrupción de la prestación de servicios públicos esenciales para la comunidad (art. 4. d., ibid.), la autoridad competente puede aceptar la intervención del sector privado y de su personal.
B. Presentación práctica
Desde la entrada en vigor de la Constitución española actual, que data de 1978, sólo dos acontecimientos han provocado la activación del estado de alarma en España: la huelga de controladores aéreos que provocó el cierre del espacio aéreo del país los días 3 y 4 de diciembre de 2010 (a.) y la pandemia de la Covid-19 (b.). Examinemos cada uno de ellos.
B.1. La huelga de los controladores aéreos del año 2010
En diciembre de 2010, el presidente José Luis Rodríguez Zapatero declaró el estado de alarma en todo el país, por un periodo inicial de 15 días, tras un Consejo de Ministros extraordinario que se realizó para evaluar la situación de caos aeroportuario provocada por la negativa de los controladores a trabajar[16].
El contenido del decreto por el que se declaró el estado de alarma, el Decreto-Ley (Real Decreto) 1611/2010, de 3 de diciembre, facultó al Gobierno a adoptar medidas excepcionales. Así, los controladores aéreos civiles, por un lado, fueron sometidos al régimen jerárquico y disciplinario de las Fuerzas Armadas y, por otro, obligados a volver a sus puestos de trabajo[17].
Sin embargo, ese año el Gobierno no modificó ni alteró aspectos relacionados con, por ejemplo, las competencias de las Comunidades Autónomas. Este punto es importante porque, como veremos más adelante, el estado de alarma de marzo de 2020 fue muy criticado por la recentralización temporal del poder en manos del Gobierno nacional.
B.1.1. El control judicial del Decreto-Ley 1611/2010, de 3 de diciembre
La activación del estado de alarma de 2010 causó controversia dada la ausencia de un precedente similar. Por lo tanto, el Decreto-Ley 1611/2010 fue recurrido ante el Tribunal Supremo[18] y ante el Tribunal Constitucional[19]. El alcance de las decisiones posteriormente emitidas es muy importante, porque otorgó a los magistrados la oportunidad de hacer aclaraciones fundamentales sobre el régimen excepcional del estado de alarma. El profesor Fernando Pastor-Merchante, lo describió muy bien de la siguiente forma[20]:
“(…) Los huelguistas y sus representantes habían impugnado la validez de la declaración del estado de alarma ante el Tribunal administrativo ordinario, pero [el Tribunal Supremo] desestimó el recurso por considerarlo inadmisible debido a la naturaleza del decreto que declaró el estado de alarma. El Tribunal Constitucional, al resolver un recurso de amparo, confirmó que ‘aunque se formalice en un decreto dictado por el Consejo de Ministros, la decisión de declarar el estado de alarma, en atención a su contenido normativo y efectos jurídicos, debe entenderse como una decisión o disposición con rango o valor de ley’(…)” (negrillas propias).
Como resultado de lo anterior, un decreto-ley que activa el estado de alarma sólo puede ser impugnado ante el Tribunal Constitucional. Esto se debe a que este tipo de decretos están diseñados para tener fuerza de ley, incluso si se trata de un texto adoptado por el Gobierno. En efecto, en ausencia de tal característica, un decreto-ley, en primer lugar, no podría ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad (artículo 27 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional[21]). En segundo lugar, no podía ser objeto de un recurso de amparo, que en España es una reclamación realizada a título individual para la solicitar la protección judicial de los derechos fundamentales (art. 42 ibid.[22]). Por último, no podría cumplir con la exigencia del agotamiento de la vía judicial, y esta es, precisamente, un requisito para presentar el mencionado recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (art. 43 ibid.[23])[24].
Por otro lado, el Tribunal Constitucional precisó que en tales circunstancias excepcionales “(…) el Gobierno actúa como órgano político y no como órgano de la Administración, no ejerce potestades administrativas ni dicta actos de esta naturaleza y, por tanto, su actuación no puede ser calificada como ‘administrativa’” (negrillas propias). En consecuencia, el estado de alarma no es un régimen específico de policía administrativa que derive de la potestad reglamentaria del Gobierno[25].
Finalmente, el Tribunal Constitucional señaló que el estado de alarma, a diferencia de los estados de excepción y de sitio, “no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (…), sino únicamente la imposición de determinadas limitaciones o restricciones a su ejercicio”. Respecto a este punto, debe advertirse que dicho precedente jurisprudencial planteó varios interrogantes posteriormente, durante la crisis sanitaria producida por la Covid-19. Precisamente, la medida más importante de la declaración del estado de alarma de marzo de 2020 fue la limitación de la libertad de circulación de las personas. En efecto, los ciudadanos únicamente podían circular por el espacio público para la realización de ciertas actividades y de manera individual[26]. No obstante, volveremos sobre esta cuestión en específico más adelante.
B.2. El estado de alarma de 2020: alcance del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo
La rápida propagación del coronavirus, tanto a nivel nacional como internacional, exigió una acción gubernamental inmediata y eficaz para hacer frente a sus efectos. Dicha circunstancia extraordinaria dio lugar a una crisis sanitaria de una enorme magnitud, no sólo por el elevado número de españoles infectados, también por el riesgo extraordinario que ella representa para el libre ejercicio de los derechos y las libertades fundamentales.
En este contexto, el Gobierno español respondió a la pandemia activando el primer estado de alarma en todo el territorio nacional mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Este régimen de emergencia llegó a su fin el 21 de junio de 2020, tras ser prorrogado seis (6) veces[27]. Sin embargo, un segundo estado de alarma fue declarado posteriormente el 25 de octubre de 2020, por medio del Real Decreto 926/2020. Éste debió finalizar el 9 de noviembre de 2020, pero el Consejo de Ministros aprobó el 3 de noviembre una prórroga por un periodo de 6 meses. Por lo tanto, el segundo estado de alamar finalizará el 9 de mayo de 2021[28].
El primer estado de alarma, de marzo de 2020, concentró la gestión de la crisis en las manos del gobierno central. Éste por su parte, encargó a los Ministros de Sanidad, Transportes e Interior la adopción de medidas extraordinarias. Algunas de ellas fueron las siguientes:
– El confinamiento general de la población (art. 7, Real Decreto 463/2020).
– El sometimiento de las autoridades sanitarias de las Comunidades Autónomas, de los trabajadores de la sanidad pública y de los establecimientos privados a las órdenes del Ministerio de Sanidad (art. 12, ibid.).
– La limitación de la asistencia a los lugares de culto y a las ceremonias civiles y religiosas (art. 11,ibid.).
– La suspensión de la educación preescolar en todos los centros y niveles (art. 9, ibid.).
– El cierre de todos los establecimientos comerciales considerados “no esenciales” (art. 10, ibid.).
– El cierre de establecimientos culturales y deportivos y la suspensión de dichas actividades (ibíd.).
– El cierre de hoteles y restaurantes (ibíd.).
Estas medidas suscitaron controversia. Por un lado, porque supusieron limitaciones principalmente a la libre circulación de las personas, a la libertad religiosa[29] y al derecho de reunión[30]. Por otro lado, porque volvieron a centralizar temporalmente el poder en manos del gobierno nacional[31]. Como resultado, se cuestionó no sólo la intensidad de estas restricciones, también si se habría requerido la declaración del estado de excepción en lugar del estado de alarma. No obstante, la doctrina ha expuesto argumentos para sostener que el estado de alarma es el régimen de excepción más adecuado para enmarcar estas medidas que se adoptaron, dada la redacción del artículo 4 de la Ley Orgánica 4/1981 (que presentamos anteriormente)[32].
B.2.1. Las críticas realizadas a la activación del estado de alarma 2020
El estado de alarma en 2010 no afectó a las principales competencias de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, aquel de marzo de 2020 sí planteó una serie de cuestiones al respecto. En primer lugar, las Autoridades Autonómicas pusieron en marcha las medidas de respuesta a las crisis sanitarias que prevé la legislación sanitaria ordinaria, de conformidad con el artículo 148.1.21 de la Constitución[33]. A saber, de la Ley 14/1986 de 25 de abril, General de Sanidad; la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública; y la Ley Orgánica 3/1986 de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública.
No obstante, posteriormente se produjo una concentración de poderes en el Gobierno central con la activación del estado de alarma en marzo de 2020, seguida de la adopción de medidas que supusieron limitaciones o restricciones al ejercicio de libertades como la de circulación de personas o de tránsito de vehículos en determinados lugares.
Al respecto, cabe señalar que la constitucionalidad de esta recentralización del poder y de este tipo de medidas fue confirmada por la jurisprudencia en el pasado[34]. En efecto, se entiende que en estas circunstancias hay sin duda dos objetivos legítimos que las justifican: la garantía del derecho a la vida y a la integridad física de las personas (artículo 15 de la Constitución) y la protección de la salud de la población (artículo 43, ibidem)[35]. De hecho, así lo recordó el Tribunal Constitucional el 30 de abril de 2020, a través de un auto en el que desestimó el recurso presentado por un sindicato de trabajadores (“la Central Unitaria de Trabajadores”) contra una resolución que no concedió autorización para que ellos pudiesen celebrar una manifestación el 1° de mayo, día del trabajo. Según el Tribunal Constitucional, es legítimo el objetivo que persigue el Gobierno central de “evitar la propagación de una enfermedad grave, cuyo contagio masivo puede llevar al colapso de los servicios sanitarios públicos”. Por lo tanto, en dicho caso el Tribunal no autorizó la manifestación.
A pesar de estas razones, algunos grupos parlamentarios acusaron al Gobierno central de implementar un “modelo de imposición”, a través de la declaración del estado de alarma, que no permitió a las Comunidades Autónomas ejercer su capacidad de autogobierno de acuerdo con la legislación ordinaria existente. En particular, se criticó la falta de acuerdos políticos previos entre el Gobierno central y las Comunidades Autónomas para determinar y aplicar dos tipos de medidas decretadas a través del Real Decreto 463/2020 y sus prórrogas: en primer lugar, las destinadas a hacer frente a la pandemia; y, en segundo lugar, las de retorno a la llamada “nueva normalidad”.
En este sentido, se señaló que la denominada “encomienda de gestión”[36] prevista en el artículo 11 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público[37] era la técnica organizativa de derecho público ordinario que permitía a las presidencias de las comunidades autónomas dirigir la aplicación de las “medidas de alarma” y del procedimiento para la desescalada ordenado por el Gobierno central y adoptado por el Ministerio de Sanidad[38].
Por otro lado, algunos grupos parlamentarios también criticaron las prórrogas al estado de alarma. Es decir, la extensión de lo que implicó una excepción a la “normalidad constitucional”. De allí que el presidente Pedro Sánchez fuera acusado, por un lado, de utilizar este régimen de excepción para limitar la libertad de expresión y de reunión y violar el derecho de manifestación[39], y por otro, de cometer el delito de prevaricato[40] al haber presuntamente ordenado a la policía cometer actos que extralimitaron sus funciones.
B.2.2. Las decisiones más recientes del Tribunal Constitucional relacionadas con la pandemia de la Covid-19
Desde el inicio del primer estado de alarma hasta el 22 de junio de 2020 (es decir, un día después de su finalización), el Tribunal Constitucional dictó un total de 1.486 resoluciones judiciales. Esto se atribuye al hecho que, como se ha mencionado anteriormente, durante el estado de alarma la revisión judicial de su declaratoria y de sus prórrogas es competencia exclusiva del Tribunal Constitucional. Así, por ejemplo, la Sala Primera resolvió 714 casos. Para ello, dictó 7 sentencias, 7 autos y 700 providencias judiciales con el objetivo de resolver los recursos de amparo presentados por los ciudadanos. Además, la Sala Segunda resolvió 731 casos. Para ello, dictó 12 sentencias, 6 autos y 713 providencias judiciales[41].
Posteriormente, el 6 de mayo de 2020, el Tribunal Constitucional reunido en un pleno no presencial dictó 19 providencias judiciales[42]. Entre ellas, se destaca la admisión de los siguientes tres recursos de inconstitucionalidad:
En primer lugar, el recurso presentado por los grupos parlamentarios VOX y Partido Popular contra el Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social producido por la Covid-19.
En segundo lugar, el recurso interpuesto por el Gobierno contra el Decreto-Ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía.
Acceda al contenido de esta investigación escuchando este episodio de mi pódcast, “Ley & Libertad” (disponible en YouTube, Spotify, Anchor, Google podcasts).
[4] CONSTITUTIÓN COLOMBIANA DE 1991, Artículo 215. “Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo.
PARÁGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.”
[5] En el sitio web oficial del Congreso de los Diputados español, se define a esta institución de la siguiente manera:
“En [el artículo 66 de] la Constitución [española] de 1978, las Cortes Generales, compuestas por el Congreso de los Diputados y el Senado, representan al pueblo español (…). Las funciones que tienen las Cortes Generales son la aprobación de las leyes y de los Presupuestos generales del Estado, así como el control de la acción del Gobierno. No obstante, el bicameralismo no supone una equiparación completa entre el Congreso y el Senado. El Congreso de los Diputados tiene funciones y facultades que revelan su primacía en materia de control político, tales como la investidura del Presidente del Gobierno, provocar su cese; y que las iniciativas legislativas y los presupuestos se inician ante él; Mientras que el Senado tiene el carácter de Cámara de representación territorial.
La normativa vigente (Ley Orgánica del Régimen Electoral General de 19 de junio de 1985) fija en 350 el número de miembros de la Cámara. Todos ellos son elegidos en circunscripciones provinciales por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, por un sistema proporcional: cada lista de partido obtiene un número de escaños proporcional al de votos.
La Legislatura es el periodo para el que se elige el Congreso de los Diputados y el Senado. Tiene una duración de cuatro años, pero puede terminar antes por disolución acordada por el Presidente del Gobierno. (…)”.
En: SITIO WEB OFICIAL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS ESPAÑOL, “Funciones del Congreso de los Diputados”, en línea, consultado el 22 de febrero de 2021, disponible en: https://www.congreso.es/web/guest/cem/func
[6] CONSTITUTION FRANÇAISE, Article 16. « Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des présidents des assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel.
Il en informe la nation par un message.
Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission. Le Conseil constitutionnel est consulté à leur sujet.
Le Parlement se réunit de plein droit.
L’Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant l’exercice des pouvoirs exceptionnels.
Après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d’examiner si les conditions énoncées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée. »
[7] Articles 1, 2 et 3, Loi organique 4/1981, du 1 juin.
[12] “(…) El Tribunal Constitucional es el intérprete supremo de la Constitución, independiente de los demás órganos constitucionales, y está sometido únicamente a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, que lo regula.
Está compuesto por doce miembros nombrados por el Rey a propuesta del Congreso de los Diputados por mayoría de tres quintos (cuatro), del Senado por idéntica mayoría (cuatro), del Gobierno de la nación (dos) y del Consejo General del Poder judicial (dos).
La designación se realiza por un periodo de nueve años y el Tribunal se renueva por terceras partes cada tres años, sin que sus componentes puedan ser reelegidos. Sus competencias pueden dividirse en tres grandes grupos: en primer lugar, controla la constitucionalidad de las leyes, en segundo término, resuelve los conflictos de competencias que se susciten entre el Estado y las Comunidades Autónomas, o de éstas entre sí, y, por último, es competente para salvaguardar, una vez agotadas las instancias judiciales ordinarias, los derechos fundamentales de los ciudadanos por la vía del llamado «recurso de amparo», que se interpone cuando se ha agotado la vía judicial ordinaria para defender una presunta violación de los mismos. Para interponer dicho recurso están legitimados los ciudadanos, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal. (…)”.
[13] CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978, Artículo 169. “No podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el artículo 116”.
[15] REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS ESPAÑOL. “Art. 162.
1. Cuando el Gobierno declarase el estado de alarma, remitirá inmediatamente al Presidente del Congreso una comunicación a la que acompañará el Decreto acordado en Consejo de Ministros. De la comunicación se dará traslado a la Comisión competente, que podrá recabar la información y documentación que estime procedente.
2. Si el Gobierno pretendiere la prórroga del plazo de quince días a que se refiere el artículo 116, 2, de la Constitución, deberá solicitar la autorización del Congreso de los Diputados antes de que expire aquél.
3. Los Grupos Parlamentarios podrán presentar propuestas sobre el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga, hasta dos horas antes del comienzo de la sesión en que haya de debatirse la concesión de la autorización solicitada.
4. El debate tendrá lugar en el Pleno y se iniciará con la exposición por un miembro del Gobierno de las razones que justifican la solicitud de prórroga del estado de alarma y se ajustará a las normas previstas para los de totalidad.
5. Finalizado el debate se someterán a votación la solicitud y las propuestas presentadas. De la decisión de la Cámara se dará traslado al Gobierno.”
[17] REAL DECRETO 1611/2010, de 3 de diciembre, por el que se encomienda transitoriamente al Ministerio de Defensa las facultades de control de tránsito aéreo atribuidos a la entidad pública empresarial AENA, en línea, disponible en:
[20] PASTOR-MERCHANTE, Fernando. « Le covid-19 et le droit public », RFDA juillet-août 2020, p. 678
[21] “Artículo 27. (…) Dos. Son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad:
a) Los Estatutos de Autonomía y las demás Leyes orgánicas.
b) Las demás Leyes, disposiciones normativas y actos del Estado con fuerza de Ley. En el caso de los Decretos legislativos, la competencia del Tribunal se entiende sin perjuicio de lo previsto en el número seis del artículo ochenta y dos de la Constitución.
c) Los Tratados Internacionales.
d) Los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales.
e) Las Leyes, actos y disposiciones normativas con fuerza de Ley de las Comunidades Autónomas, con la misma salvedad formula en el apartado b) respecto a los casos de delegación legislativa.
f) Los Reglamentos de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas. (…)”.
[22] “Artículo cuarenta y dos. Las decisiones o actos sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, o de sus órganos, que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, podrán ser recurridos dentro del plazo de tres meses desde que, con arreglo a las normas internas de las Cámaras o Asambleas, sean firmes.”
Uno. Las violaciones de los derechos y libertades antes referidos originadas por disposiciones, actos jurídicos, omisiones o simple vía de hecho del Gobierno o de sus autoridades o funcionarios, o de los órganos ejecutivos colegiados de las comunidades autónomas o de sus autoridades o funcionarios o agentes, podrán dar lugar al recurso de amparo una vez que se haya agotado la vía judicial procedente.
Dos. El plazo para interponer el recurso de amparo constitucional será el de los veinte días siguientes a la notificación de la resolución recaída en el previo proceso judicial.
Tres. El recurso sólo podrá fundarse en la infracción por una resolución firme de los preceptos constitucionales que reconocen los derechos o libertades susceptibles de amparo.”
« (…) Son, por lo tanto, disposiciones y actos susceptibles de control jurisdiccional por vulneración de la Constitución y de la Ley Orgánica 4/1981, pues de admitirse lo contrario, como consecuencia de la argüida asunción parlamentaria a la que se refieren los Autos recurridos en amparo, estaríamos ante una actuación no sólo exenta de control ante los Tribunales ordinarios, sino también no susceptible de control constitucional, ya que en tanto que disposiciones o actos sin fuerza de ley no podría interponerse contra ellos recurso de inconstitucionalidad (art. 27 LOTC), ni, por otra parte, podrían impugnarse en amparo al no tratarse de actos parlamentarios (art. 42 LOTC), ni, en fin, podría satisfacer el requisito de agotar la vía judicial previa (art. 43 LOTC). (…) ».
[26] Artículo 7, Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, “por el que de declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID 19”, en línea, disponible en: BOE.es – Documento consolidado BOE-A-2020-3692
En esa ocasión, el Tribunal rechazó la medida cautelar solicitada por la Asociación de Abogados Cristianos de España consistente en la suspensión de dos órdenes que fijaban un número máximo de personas admitidas en lugares de culto en Salamanca y Valladolid.
[36] Según el profesor Francisco Velasco, este traspaso de competencias no sólo es el único disponible en el derecho público español ordinario, sino que responde adecuadamente a los objetivos del proceso de “desescalada” de las medidas adoptadas tras la crisis sanitaria provocada por el COVID-19.
1. La realización de actividades de carácter material o técnico de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de Derecho Público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de Derecho Público de la misma o de distinta Administración, siempre que entre sus competencias estén esas actividades, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño.
Las encomiendas de gestión no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos regulados en la legislación de contratos del sector público. En tal caso, su naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en ésta.
2. La encomienda de gestión no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.
En todo caso, la Entidad u órgano encomendado tendrá la condición de encargado del tratamiento de los datos de carácter personal a los que pudiera tener acceso en ejecución de la encomienda de gestión, siéndole de aplicación lo dispuesto en la normativa de protección de datos de carácter personal.
3. La formalización de las encomiendas de gestión se ajustará a las siguientes reglas:
a) Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos administrativos o Entidades de Derecho Público pertenecientes a la misma Administración deberá formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos o Entidades de Derecho Público intervinientes. En todo caso, el instrumento de formalización de la encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicada, para su eficacia, en el Boletín Oficial del Estado, en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano encomendante.
Cada Administración podrá regular los requisitos necesarios para la validez de tales acuerdos que incluirán, al menos, expresa mención de la actividad o actividades a las que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendada.
b) Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de Derecho Público de distintas Administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente convenio entre ellas, que deberá ser publicado en el «Boletín Oficial del Estado», en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano encomendante, salvo en el supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las Comunidades Autónomas por las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o Consejos insulares, que se regirá por la legislación de Régimen Local.”
[38] Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública.
[40] CÓDIGO PENAL ESPAÑOL. Artículo 404. “A la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, dictare una resolución arbitraria en un asunto administrativo se le castigará con la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público y para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo por tiempo de nueve a quince años.”
Le système juridique espagnol, applique-t-il ou non les commentaires postérieurs de l’OCDE à une convention fiscale bilatérale, notamment sur le fondement de dispositions de son droit national qui l’y autoriseraient ?
Le 3 mars dernier[1], la chambre du contentieux administrative du Tribunal suprême a décidé que, pour interpréter les stipulations d’une convention fiscale bilatérale, il n’y a pas lieu de se référer aux modèles de convention postérieurs ni aux commentaires formulés par l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE). En effet, ils n’ont aucune valeur normative dans le système juridique espagnol. En cette occasion, le Tribunal suprême l’a rappelé de manière explicite en évoquant, d’une part, son arrêt du 19 octobre 2016 :
« (…) L’infraction qui s’invoque en cassation doit donc relever des règles de l’ordre juridique, c’est-à-dire des sources formelles qui le composent et qui sont énoncées à l’article 1.1. du Code civil, qui dispose que ‘les sources de l’ordre juridique espagnol sont la loi, la coutume et les principes généraux du droit’. Dans le concept matériel de droit qui exprime le précepte susmentionné, il est possible d’inclure les différentes manifestations hiérarchisées du pouvoir normatif (Constitution, traités internationaux, loi organique, règlements, etc.), mais il n’est pas possible de fonder un pourvoi en cassation en évoquant la violation des lignes directrices de l’OCDE susmentionnées, étant donné son absence de valeur normative (…)».[2] (mots en gras ajoutés)
D’autre part, le Tribunal suprême a également rappelé son arrêt du 21 février 2017, selon lequel :
« 2º) Il est fait référence aux lignes directrices de l’OCDE auxquelles les commentaires sur le modèle de convention de l’OCDE se réfèrent conformément à l’article 3 de la LIS (article 3 TRLIS), selon lequel les dispositions de la présente loi s’interprètent sans préjudice des dispositions des traités et conventions internationaux qui sont entrés dans l’ordre juridique interne, conformément à l’article 96 de la Constitution espagnole.
Toutefois, cette référence à l’article 3 n’est applicable que si elle est compatible avec les dispositions normatives qui, conformément à la Constitution, ont été intégrées dans notre système interne (traités et conventions internationaux). Les lignes directrices de l’OCDE n’ont pas ce caractère normatif. En fait, cette chambre a déjà indiqué qu’elles ne sont pas une source de droit et ne peuvent pas être invoquées en cassation. »[3] (mots en gras ajoutés)
Les faits qui ont donné lieu à l’arrêt du Tribunal suprême du 3 mars 2020 peuvent se résumer ainsi :
La deuxième section de la chambre du contentieux administrative de l’Audience nationale[4], dans un arrêt de 9 février 2018, débouta partiellement une société commerciale de sa demande. D’après les juges de l’Audience, cette société n’eut pas droit à l’exonération de la double imposition internationale prévue par l’article 23 de la Convention fiscale signée entre l’Espagne et la Suisse en 1966[5]. En effet, une succursale suisse de cette société en Espagne ne put pas être qualifiée d’« établissement stable »[6], car l’activité qu’elle exerçait n’était qu’accessoire. Alors qu’en Suisse, la succursale fut effectivement un « établissement stable » conformément à la définition prévue par le Modèle de convention fiscale de juillet 2010[7] et par les Commentaires de l’OCDE qui l’accompagnent. La société commerciale forma donc un pourvoi en cassation contre cet arrêt.
Le 3 mars 2020, le Tribunal suprême cassa et annula l’arrêt du 9 février 2018, au visa de l’article 23 de la Convention fiscale suisse-espagnole[8], l’article 1.1 du Code civil espagnol[9] et de sa propre jurisprudence. Il releva que l’Audience nationale interprète la notion d’« établissement stable »en se référant aux commentaires à un modèle de convention qui ne sont pas source de droit. Cela donne donc lieu à une application rétroactive in defavorem[10]à la société commerciale. L’interprétation, en particulier, rend sans effets la notion d’« établissement stable » prévue à l’article 5.3.e de la Convention suisse-espagnole de 1966[11], et la remplace par une autre postérieure de 2010 qui n’est pas incorporé au droit interne ni est une source formelle du droit en Espagne.
ESP. “(…) La infracción que se invoque en casación, por lo tanto, debe recaer sobre las normas del ordenamiento jurídico, esto es, sobre las fuentes formales que lo integran y que enuncia el artículo 1.1. del Código Civil, al establecer que ‘las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho’. Dentro del concepto material de ley que expresa el mencionado precepto cabe incluir las distintas manifestaciones jerárquicamente ordenadas, de la potestad normativa (Constitución, Tratados internacionales, ley orgánica, reglamentos, etc.), pero no es posible fundamentar un motivo casacional en la infracción de las mencionadas directrices de la OCDE, dada la ausencia de valor normativo, es decir, como fuente jurídica vinculante para los Tribunales de justicia que cabe predicar de éstas (…)”.
ESP. “(…) 2º) se apela a las Directrices de la OCDE a que remiten los Comentarios del Modelo de Convenio de la OCDE según lo dispuesto en el artículo 3 de la LIS (art. 3 TRLIS) a cuyo tenor lo establecido en esta ley se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados y convenios internacionales que hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno, de conformidad con el artículo 96 de la Constitución Española. Sin embargo, esta remisión al artículo 3 -en relación con el ámbito de aplicación espacial del TRLIS- vuelve a concretarse en las disposiciones normativas que conforme a la Constitución se hayan integrado en nuestro ordenamiento interno (tratados y convenios internacionales), sin que posean tal naturaleza normativa las directrices OCDE, que esta Sala ya ha declarado no son fuentes del Derecho ni, como tales, invocables en casación (así, la sentencia de 19 de octubre de 2016, dictada en el recurso de casación nº 2558/2015 )”.
[4] L’Audiencia Nacional est un tribunal centralisé et spécialisé dans certaines matières qui lui sont attribuées par la loi. Elle a été créée par le décret-loi royal 1/1977. La chambre du contentieux administratif, en concret, juge les pourvois formés contre les actes et règlements de l’administration publique.
[5]ESP.Convenio para evitar la doble imposición en materia de impuestos sobre la renta y sobre el patrimonio entre el Estado Español y la Confederación Suizade abril 26 de 1966. En ligne, disponible sur : https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1967-3470
1. En ce qui concerne l’Espagne, les doubles impositions sont éliminées soit selon les dispositions de sa législation interne soit selon les dispositions suivantes conformément à la législation interne de l’Espagne :
a. Lorsqu’un résident d’Espagne reçoit des revenus ou possède de la fortune qui, conformément aux dispositions de la Convention, sont imposables en Suisse, l’Espagne accorde :
(i) sur l’impôt qu’il perçoit sur les revenus de ce résident, une déduction d’un montant égal à l’impôt sur le revenu payé en Suisse,
(ii) sur l’impôt qu’il perçoit sur la fortune de ce résident, une déduction d’un montant égal à l’impôt sur la fortune payé en Suisse,
(iii) une déduction des impôts sur les sociétés sous-jacentes octroyée conformément à la législation interne de l’Espagne.
Cette déduction ne peut toutefois excéder la fraction de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur la fortune, calculé avant déduction, correspondant selon le cas aux revenus ou à la fortune imposables en Suisse.
b. Lorsque, conformément à une disposition quelconque de la Convention, les revenus qu’un résident d’Espagne reçoit ou la fortune qu’il possède sont exempts d’impôt en Espagne, l’Espagne peut néanmoins, pour calculer le montant de l’impôt sur le reste des revenus ou de la fortune de ce résident, tenir compte des revenus ou de la fortune exemptés. (…) »
[11] Art. 5 Etablissement stable. « (…) 3. On ne considère pas qu’il y a établissement stable si: (…) une installation fixe d’affaires est utilisée, pour l’entreprise, aux seules fins de publicité, de fourniture d’informations, de recherches scientifiques ou d’activités analogues qui ont un caractère préparatoire ou auxiliaire; (…) » .
L’auteur a écrit cette note avec un double objectif. D’une part, expliquer les raisons pour lesquelles il défend que l’article 3 de la loi organique 3/1986 (connue en Espagne sous l’acronyme LOMESP) autorise les communautés autonomes espagnoles à adopter valablement des mesures sanitaires qui empêchent la résurgence du virus COVID-19 dans leurs municipalités. Cela, malgré le fait que ces mesures impliquent de graves restrictions aux droits fondamentaux de l’ensemble de la population et qu’elles soient postérieures au 21 juin 2020, date à laquelle a pris fin l’état d’alerte déclaré en Espagne par le décret royal 463/2020[1].
D’autre part, l’auteur critique l’auto du 12 juillet 2020 rendu par le Tribunal de première instance de Lérida[2]. Il a nié cette compétence et n’a pas autorisé la mise en œuvre de plusieurs mesures de ce type qui avaient été adoptées par la Généralité de Catalogne dans la région de Segriá. D’après le Tribunal, l’article 3 de la LOMESP est très « ambigu » et le gouvernement national est seul compétent pour adopter des mesures aussi importantes.
La LOMESP, relative aux mesures spéciales dans le domaine de la santé publique, autorise explicitement dans son article 3 aux autorités sanitaires autonomes à adopter tout type de mesures, de portée générale, qui soient considérées comme opportunes et nécessaires pour contrôler une maladie transmissible.
Certains ont souligné que cette norme permettrait aux autorités de prendre des mesures sanitaires individualisées affectant une personne ou un groupe donné, mais pas des mesures généralisées qui limitent les droits fondamentaux de larges secteurs de la population. L’auteur nie toutefois une telle interprétation de la loi organique.
Il rappelle d’une part qu’il n’est pas raisonnable d’interpréter une norme juridique d’une manière qui la priverait d’effet. En effet, la LOMESP ne fait pas référence à un nombre précis de personnes concernées. En conséquence, « si la loi ne fait aucune différence, nous ne devrions pas non plus »[3]. D’autre part, l’auteur évoque que l’article 81 de la Constitution espagnole, qui confère au législateur national le pouvoir de réglementer les droits fondamentaux par des lois organiques, n’empêche pas à une telle loi d’accorder aux autorités sanitaires communautaires le pouvoir de les restreindre dans un cas particulier. Les communautés autonomes exercent donc leur pouvoir de restriction des droits fondamentaux sur la base du mandat prévu à l’article 3 LOMESP.
En ce qui concerne l’adoption de ce type de mesures après la fin de l’état d’alerte, l’auteur rappelle que ni la loi organique 4/1981, sur les états d’alerte, d’exception et de siège (connue en Espagne sous l’acronyme LOEAES), ni l’article 116 de la Constitution n’exigent qu’un état d’alerte soit déclaré préalablement pour adopter des mesures sanitaires, de caractère général, en cas d’épidémie. L’auteur relève que même si une certaine contradiction existait entre cette loi et la LOMESP, celle-ci devrait prévaloir car elle est postérieure dans le temps (art. 2, paragraphe 2, Code civil espagnol).
D’après l’auteur, il est également faux et nuisible de déterminer que l’article 3 LOMESP est très « ambigu ». Cette norme ne porte pas atteinte au principe de légalité en raison de son indétermination excessive. L’auteur rappelle, à cet égard, que le Tribunal constitutionnel espagnol a déjà admis la possibilité que des règles limitant les droits fondamentaux soient indéterminées[4] . Il soulève d’ailleurs que les conditions qui doivent être respectées par les communautés autonomes afin de procéder à l’adoption de telles mesures se trouvent dans d’autres normes du Droit espagnol. Il rappelle enfin la garantie prévue par l’article 8 de la loi 29/1998 qui fait référence à la demande d’autorisation judiciaire pour l’exécution de ces mesures.
En ce qui concerne la compétence pour adopter des mesures sanitaires aussi importantes, l’auteur souligne que la loi 7/1985 confère des pouvoirs d’actions à plusieurs collectivités locales dans des situations d’urgence. L’objectif de cette norme est en effet d’atténuer le risque que certaines communautés autonomes ne soient pas en mesure d’exercer leurs pouvoirs, ou ne les exercent pas efficacement, en raison d’une collision de pouvoirs. En conséquence, l’auteur rappelle que, dans un tel contexte, le gouvernement national n’a pas des pouvoirs exclusifs.
[1] Le 14 mars 2020, le gouvernement a approuvé la déclaration de l’état d’alerte dans toute l’Espagne pour faire face à la crise sanitaire provoquée par le COVID-19.
